我国参加WTO地理标志谈判的立场和对策

WTO多哈发展议程进展缓慢，TRIPS协定中与地理标志相关未决事项谈判的前景也愈发渺茫。拒绝妥协、维持现状极有可能成为以美国为代表的谈判防御方的一个长期策略，使以欧盟为代表的积极推动方将难有作为。作为地理标志资源大国的中国，应当利用这一宝贵间隙，在调查了解本国国情基础上，进一步完善谈判立场，利用目前的谈判形势采取适当的合纵连横策略打破僵局，争取最有利的谈判结果。笔者受商务部委托，就地理标志保护进行案例调研，了解掌握我国地理标志保护的实际国情，以此为基础确立我国参与WTO地理标志谈判的立场和对策。


　　一、我国地理标志保护的实践现状


　　就WTO地理标志谈判而言，我国地理标志保护实践存在两个值得特别注意的问题。


　　（一）目前我国地理标志使用的实际效果有限


　　目前我国消费者对地理标志缺乏了解，没有把地理标志作为选购和区分商品的主要依据，在我国消费者购物行为中发挥着主要引导作用仍然是商标。这一现状大大影响了生产经营者使用地理标志的积极性，使我国地理标志普遍存在申报热使用冷的问题，没有达到预期的效果。以几个实例来说明：


　　第一个例子是“章丘大葱”。地理标志“章丘大葱”采用证明商标保护方式，在1999年获得核准注册，成为我国第一件蔬菜类证明商标。[1]在章丘市政府的大力推动下，证明商标的使用得到了推广，大葱主产区由过去4个乡镇扩大到12个乡镇，种植面积由1999年10万亩扩大到2007年的15万亩，大葱价格也不断提高，葱农收入不断增加。[2]“章丘大葱”具有了一定的品牌效应，对当地相关产业发展的带动效用开始显现。但是“章丘大葱”证明商标的使用存在重推广、轻保护的问题。目前章丘农户种植大葱仍然以分散种植为主，很多农户不以大葱种植作为主业，大葱产量有限，使用证明商标的积极性不高，因此，证明商标权人章丘市大葱产业协会采用无偿方式推广证明商标的使用，对未经许可的使用行为亦不予追究。大葱产业协会单纯为推广而推广，是一种不太正常的现象，不利于维护“章丘大葱”的声誉。


　　第二个例子是山东阿胶。山东东阿故地有三家主要的阿胶企业，它们对国家质检部门实施的地理标志产品保护表现出了浓厚兴趣。其中山东福胶集团获得“东阿镇阿胶”地理标志产品保护，山东东阿阿胶股份有限公司和阳谷古阿井阿胶厂正在申报“东阿县阿胶”和“阳谷古阿井阿胶”。但是我国《药品说明书和标签管理规定》不允许在药品包装上使用地理标志产品保护标记，企业不能在内销产品上使用这些标记，只能在出口产品上使用，大大影响了地理标志效用的发挥。[3]这一问题在传统中药材领域具有相当的代表性。


　　第三个例子是“烟台葡萄酒”。在“烟台葡萄酒”获得了原产地域产品保护（后来更替为地理标志产品保护）之后，张裕葡萄酿酒股份有限公司作为拟定“烟台葡萄酒”地理标志标准最主要的参与单位，在2002年就获得了“烟台葡萄酒”地理标志产品保护标记的使用权，但并未在任何产品上使用此标记。其不使用的原因就是考虑到目前国内消费者对地理标志了解太少，即使使用了地理标志，在销售方面也未必能见到成效；而且在打造“张裕”商标品牌过程中，张裕公司已经将地理标志的概念融入其中，保证产品原材料的产地及质量（地理标志）就是在维护张裕品牌的名誉，这两者是无法分割的。[4]因此张裕公司认为商标的意义大于地理标志保护。此外，烟台有不少小企业大量生产低质葡萄酒，“烟台葡萄酒”的招牌效应受到明显影响，也损害了张裕公司使用地理标志的积极性。实际上，从国内葡萄酒行业的情况来看，不仅张裕公司没有使用地理标志，国内其他葡萄酒厂家也很少使用已经被授予的地理标志产品专用标记。[5]鉴于葡萄酒地理标志在TRIPS协定中受到特别保护，我国葡萄酒行业的这一问题应当引起足够的重视。


　　（二）政府在地理标志保护中发挥了不可替代的作用


　　地理标志是一种集体性、开放型的权利，会出现所谓“市场失灵”的问题，这一问题无法依靠市场个体的力量解决，因此地理标志的保护和推广必须借助公共机构力量。[6]公共机构可以是政府，也可以是行业协会。鉴于行业协会在我国尚不成熟，政府应当是目前保护和推广地理标志的主力。从我国目前的实践来看，在政府干预较多的情况下，地理标志能够得到有效的推广和保护；反之，在缺乏政府支持的情况下，地理标志推广和保护就面临困境。


　　例如“章丘大葱”证明商标由章丘市大葱产业协会享有，该协会应当是章丘大葱产业的一个自律性民间组织。但从实践来看，作为协会主管部门的章丘市蔬菜局以及其他政府部门在协会中发挥了十分重要的作用。例如，该协会是政府为发展大葱产业而专门成立，协会主要领导及工作人员由政府工作人员担任，协会业务活动基本上由政府主导，并提供经费和行政支持。可见政府的主导性是十分明显的，政府投入，葱农受益，政府对“章丘大葱”商标的管理维护体现了鲜明的扶农政策导向，“章丘大葱”的使用得到了有效推广。反面的例子如地理标志产品“烟台葡萄酒”，因为缺乏政府支持变成了纯粹的概念炒作，在伪劣产品泛滥的环境下其推广面临很大困难。


　　但是，政府主导性过于突出导致协会的主导性被湮灭，成了政府推行政策的工具。这在我国地理标志实践中是一个非常普遍典型的现象。我国缺乏行业协会传统，很多情况下是为了注册地理标志临时成立行业协会，这样的协会缺乏必要的人力、财力和行政权力，没有政府的支持难以推广保护地理标志。这种临时组建的行业协会也缺乏必要的凝聚力和号召力，同业者宁可相信政府也不信任协会，所以引入政府的力量还是必要的。但笔者仍然认为，从长远来看，由地理标志生产企业和营销企业代表组成的行业协会管理保护地理标志应是一个基本方向，因为这样的协会作为本行业的自律组织比政府更熟悉市场，更了解本行业的特点，也更有积极性维护本行业的利益。培育强有力的行业协会，加强其独立性应是今后一个发展目标。[7]


　　二、从我国国情看地理标志保护模式之利弊


　　我国存在商标法保护、地理标志产品保护和农产品地理标志保护三种独立体系，其中地理标志产品保护与农产品地理标志保护均属于专门立法保护。从我国国情来看，商标保护和专门立法保护各有优缺点。


　　（一）商标保护的优势与不足


　　商标保护模式在我国有以下优势：


　　1．降低立法成本。从理论上看，地理标志保护完全可以纳入商标法中，地理标志的概念也完全能被商标的概念所容纳。证明商标、集体商标姑且不论，即便是普通商标也可以容纳地理标志的概念内涵，像“张裕”商标就是一个典型例子。“张裕”是普通商标，张裕公司在进行品牌宣传时有意识地将地理标志的构成要素融入了“张裕”商标，使消费者通过“张裕”商标即可理解品牌背后地理标志要素的内容。以商标法保护地理标志就没有必要再进行单独立法，可以大大降低立法成本。


　　2．减少法律冲突。采用商标立法能够减少法律冲突和权利冲突，地理标志和商标的冲突就由法律之间的冲突简化为商标之间的冲突，这种冲突完全可以在商标法律制度体系内解决。


　　3．更符合消费者的习惯。我国消费者有认牌购物的习惯，对地理标志缺乏认知，因此将地理标志纳入商标保护也更符合我国消费者的习惯，也更有利于地理标志效用的发挥。


　　当然，商标保护也存在不足，最大的问题是保护力度明显不足，因为商标权作为一种纯粹的私权是由商标权人来掌握和行使的，由于商标权人缺乏必要的强制手段，在某些情况下往往因维权成本过高不能有效制止侵权行为。例如“章丘大葱”商标权人对外地冒用商标的侵权行为进行维权的积极性不高，一个重要原因就是维权成本太高而且效果有限。此外，商标的注册和授权使用一般需要支付较高的费用。


　　（二）专门立法模式的缺陷和优点


　　专门立法模式和旧世界老欧洲国家的历史传统密不可分，结合我国国情和国际市场的发展来看，这种保护模式的主要缺陷在于制度设计比较复杂，而且对我国来说是一种全新概念，要被公众广泛接受需要付出艰辛的努力。专门立法模式采用严格的审批制度，对于获得审批的地理标志由国家进行严格管理或者由经授权的协会进行管理。这种模式与欧洲国家小规模、分散化经营传统相适应。我国缺乏这样的传统，这种复杂的审批管理制度在我国实行起来有一定的难度。


　　当然，专门立法保护也有优于商标保护之处，最主要的优点是地理标志由政府依职权保护，这是一种强有力的直接行政保护，大大降低了维权成本。除此之外，专门立法模式下地理标志注册和授权使用收费较低或者不收费。


　　事实上，目前最大的问题是与其他国家只有一套地理标志保护体系或者以一套地理标志保护体系为主，其他保护体系相配合的做法不同，我国存在着地理标志保护体系“三足鼎立”的局面。这三套体系彼此不存在任何配合支持关系，它们相互独立，各成一统，使地方政府与企业十分困惑，它们很难分清几套系统之间的差别，如果同时在三个体系下申请，则成本太高、程序太繁琐、耗时太长，而且也会引起消费者认识的混淆，影响地理标志的使用效果；如果只申请其中一个，则存在不同保护体系之间的法律衔接问题，也难以防止他人不正当注册而造成的侵扰。


　　三、我国参与WTO地理标志谈判的原则与立场


　　在WTO多哈回合谈判中，地理标志议题谈判包括两方面内容：一是将TRIPS协定给予葡萄酒和烈性酒地理标志的高级别保护扩大适用于所有地理标志产品（即扩大保护问题）；二是建立地理标志多边通知和注册体系。我国参与WTO地理标志谈判，应当确定以下原则和立场：


　　（一）维护国家主权的基本原则


　　地理标志是知识产权，其效力受地域性限制，如何保护地理标志，对于某标记是否认定为地理标志，是否提供法律保护，应当是一国主权范围内的事情，我国应当在这个问题上坚持主权原则，以维护国家利益和民族产业利益。


　　例如在美国，不少著名的欧洲地理标志被美国的生产经营者当作通用名称使用，美国拒绝为这些已成为通用名称的地理标志提供法律保护，以维护本国产业利益。[8]这种做法只要不违反相关国际条约，符合主权原则，是无可非议的。我国也应当在类似的问题上注意维护本国的产业利益，不宜对那些已经在我国变成通用名称的标记提供法律保护。


　　（二）地理标志扩大保护对我国有积极正面意义，我国应积极参与谈判


　　对我国而言，扩大保护的意义有两个方面：一方面，我国不少企业使用地理标志积极性不高，而且地理标志产品的主要市场仍在国内，因此，从目前来看扩大保护产生的积极效益仍有限；但是另一方面，我国毕竟是地理标志资源大国，有不少享誉世界的名优土特产品，其国际市场潜力还是很大的，从长远来看地理标志扩大保护的前景是值得期待的。


　　因此，我国一方面要大力健全和加强地理标志的国内保护，同时应当对地理标志扩大保护采取积极的谈判立场。


　　（三）我国参与地理标志多边注册体系谈判的总体立场


　　通过谈判建立葡萄酒地理标志多边通知和注册体系是TRIPS协定第23条第4款明确规定的要求，参与这一多边注册体系谈判是每一个WTO成员的义务。我国在参与该谈判时应当遵循以下立场：


　　首先，我国必须将地理标志扩大保护谈判与多边注册体系谈判捆绑进行，在扩大保护谈判达成协议的基础上支持多边注册体系谈判，否则我国不应支持一个具有强制效力的多边注册体系的建立。采取这一立场的理由有两个方面：一方面，如果TRIPS协定第23条的适用范围不能扩大到葡萄酒和烈性酒以外的其他产品上，多边注册体系就仅能适用于葡萄酒和烈性酒地理标志，而我国在葡萄酒、烈性酒地理标志的使用上并不存在重大利益。如果出现一个具有强制效力的多边注册制度，我国不仅从这种制度中获得的利益十分有限，而且还会使我国背上相当沉重的保护负担。因为欧洲国家葡萄酒和烈性酒地理标志数量巨大，我国酒类地理标志数量十分有限，在具有强制力的多边注册体系下，会造成我国与外国权利义务不对等；另一方面，将扩大保护谈判与多边注册体系谈判捆绑也有利于推动扩大保护谈判的进行。目前扩大保护和多边注册体系谈判均进展困难，欧洲国家亟需获得发展中国家的支持以推动多边注册体系谈判的进行，而发展中国家也需要欧洲国家支持扩大保护谈判，因此我国将这两个方面议题谈判捆绑，有利于换取欧洲国家支持，实现地理标志扩大保护，达到我们的目的。


　　其次，对于多边注册体系的安排，我国应提出自己的建议和原则。从我国利益出发，多边注册体系应当遵守以下原则：(1)国家主权原则。对外国地理标志是否保护应当由WTO成员对其是否符合保护条件自主进行审查。(2）充分通知原则。多边注册体系应当确保地理标志多边注册在WTO成员中得到充分告知，特别是各成员要确保其国民得到充分告知，并对善意的不知情者提供适当保护措施。(3)第三方有权利对获得多边注册的地理标志向有关国家的法院或职权机关提出不予注册或保护的异议。


　　最后，我们还要认识到，从目前来看，地理标志多边注册制度的建立可能会给我国带来一定保护负担，特别是欧洲国家地理标志数量巨大（特别是酒类地理标志），我国缺乏使用地理标志的传统，地理标志数量不多，有可能会造成我国与外国权利义务不对等。我国应当对地理标志保护的得失利弊作出权衡，可以考虑在WTO其他议题的谈判中要求得到相应补偿。


　　四、加强国内保护以配合WTO谈判和自由贸易协定谈判


　　目前WTO多边谈判的形势迫切需要我们加强地理标志的国内保护。通过课题调研，笔者发现，国内地理标志保护的不足和存在的矛盾给我国参加相关WTO谈判造成相当的牵制。例如阿胶等具有代表性的地理标志产品在国内缺乏必要、充分的保护，使我国政府在相关多边谈判中无法将其纳入地理标志保护议题。这种局面的形成有制度方面的客观原因，也有认识不到位的主观因素，即我国地方政府和许多企业对地理标志缺乏认识和了解，对WTO地理标志谈判的意义及进展更是知之甚少。


　　此外，我国与多个国家已经签订了自由贸易协定或者正在进行相关谈判，地理标志也可以纳入谈判议题，具体的地理标志纳入协议后即可在缔约国获得保护。但是国内对地理标志保护准备不足也对这方面谈判形成了牵制，使地理标志产品失去了进军国外市场的良机。


　　要解决这上述问题，建议做好以下几个方面的工作：


　　首先，要使地方政府和企业了解TRIPS协定中地理标志保护的规定及其意义，了解自由贸易协定对地理标志的积极意义。只有地方和企业真正了解了地理标志保护的意义，才能调动其保护积极性。为此，国家有关部委可以对地方和企业开展必要的培训活动，向地方政府有关机关和企业宣传普及地理标志的基本知识与保护地理标志的意义。


　　其次，要使地方政府和企业及时获得WTO谈判及自由贸易谈判进展的有关信息。只有地方和企业及时获取谈判的最新信息，才能在地理标志保护中有的放矢，及时弥补实践中的问题和不足，应对谈判的需要。建议在商务部和地方政府及企业之间建立信息沟通渠道。


　　最后，在国家相关部委和地方政府及企业之间建立互动的信息沟通渠道，使企业的需求能及时上达，并在相关谈判中得到体现。无论是WTO谈判还是自由贸易谈判都是服务于国内经济，服务于企业需求，国家应当了解企业对地理标志保护的需求，并把企业的需求纳入谈判议题中，实现本国的产业利益。从目前来看，在地理标志保护上企业与国家之间的沟通还是很不够的，企业的诉求国家不能及时了解，导致国家在地理标志相关谈判中无法体现国内企业的利益。■

【注释】
[1]参见山东省工商行政管理局：《“章丘大葱”商标兴农纪实》，《中华商标》,2004年第10期。


[2]参见李玉泉：《章丘大葱的“地标”产业》，《中华商标》,2007年第7期。


[3]《药品说明书和标签管理规定》（国家食品药品监督管理局令第24号）第27条规定：“药品说明书和标签中禁止使用未经注册的商标以及其他未经国家食品药品监督管理局批准的药品名称。”


[4]参见崔怡、金宏：《烟台张裕：地理标志的领军力量》,《WTO经济导刊》,2006年第7期。


[5]参见崔怡、金宏：《烟台张裕：地理标志的领军力量》。


[6]关于地理标志“市场失灵”的问题，可参阅王笑冰：《地理标志的经济分析》，《知识产权》,2005年第5期。


[7]参见王笑冰著：《论地理标志的法律保护》，中国人民大学出版社2006年版，第239页。


[8]根据2006年3月签订的《欧盟-美国葡萄酒协议》(EC-US Wine Agreement)，美国将修改法律，以限制“Burgundy”, “Chablis”, “Cham-pagne”等16个半通用名称（semi-generic names）的使用。这种限制不会限制现有的在非欧洲葡萄酒上使用这些半通用名称，而禁止新的品牌在非欧洲国家的葡萄酒上使用这些名称。换言之，已经使用这16个半通用名称的产品可以继续将其作为半通用名称使用。