信息化立法的指导思想与基本原则

,政府和各种公共组织掌握了大量的不为社会公众所知悉的信息资源,因此,在民主法治社会,公共信息,尤其是政府信息,应该公开,只有这样,才能为社会公众实现对政府权力的监督提供条件,才能实现对信息资源高效率共享。而私人信息,一般只关乎私人利益,往往与公共利益关系不大,因此,对于私人信息,尤其是个人信息,不能象由政府等公主体所掌握的公共信息那样,强制其公开;这也是维护个人人格尊严的要求。当然,要求政府和各种公共组织公开信息,并不是绝对的和无条件的;相反,这种信息公开以不能损害国家和社会公共利益为基础。因此,信息化及信息化立法必须以此为基本原则。

3.协调原则

如前所述,信息化涉及到不同地区和不同主体之间的利益,而这些不同地区和不同主体之间的利益并非总是一致的,尤其是在近期或短期利益上,有时会存在冲突。因此,进行信息化立法必须坚持协调原则,对各种不同主体之间的信息利益关系予以协调,使之能够服务于整个国家和社会的长期信息化利益。

4.促进、保障原则

所谓促进、保障原则,是指信息化立法应该本着有利于信息化建设和可持续的根本目标,对有利于信息化的各种行为给予支持,并为之提供政策和制度上的保障。由于实现信息化在硬件上需要信息基础设施和信息技术的支撑;而信息基础设施的建设和信息技术的开发往往需要很大的投资,也有很大的风险,因此,必须通过立法鼓励投资,并为各种市场投资提供制度上的保障。同时,信息化在软件上还需要社会公众的理解、支持和参与,而要想获得社会公众的理解、支持和参与,就必须保证其信息权利并为其信息交流提供一个安全的环境条件。只有这样,才能快速实现信息化,并为信息化的可持续发展提供保证。为此,应该通过立法对信息化投资环境和优惠政策、信息安全环境、个人资料(信息)等内容予以规范。

三、信息化立法的主要内容及其与信息化法的关系

(一)信息化立法的主要内容

从主体方面讲,广义上的信息化至少需要有政府、公共组织等公主体和信息的提供者(信息源)、信息的收集、加工、传播等信息生产者和信息消费者等私主体。从所涉及的关系方面讲,它既涉及到政府、公共组织、立法机关等公主体彼此之间及其各自与私主体之间的关系,其主要包括在有关人员的培养、信息设施、信息技术的开发、建设规划和保护、促进等方面关系;同时也涉及到私主体彼此之间的关系———信息交易关系。

信息化立法是为了保障信息化的实现和可持续发展所进行的所有立法的总称。

与上述信息化涵义相对应,信息化(立)法也应该有广义和狭义之分。

广义的信息化(立)法既调整规范政府、公共组织乃至立法机关等公主体彼此之间及其各自与私主体之间的有关行为过程和行为方式,又调整信息提供者、信息收集、加工、传播者和信息消费者等私主体之间的有关行为过程和行为方式。就其主要内容而言,应该包括以下方面:一是公主体之间及其各自与私主体之间有关信息收集、开发、加工、传播等方面的技术和设施及人员素质培养(训)、投资环境、个人资料保护、信息公开等方面的政策导向、规划、促进、保障措施;二是私主体之间就信息许可或交易等方面所形成的关系。其中,前者主要是指信息化规划、建设、监督管理与促进和保障的方面立法,具体来说是指有关信息化规划、建设、监督管理、促进和保障方面的立法———信息化法和有关信息保护方面的立法———个人资料保护法、信息安全法。后者主要是指有关信息在私主体之间的收集、开发、加工、传播和交易等方面的法律———信息交易法。简言之,广义上的信息化(立)法,既调整信息化过程中的规划、监督管理、协调、促进和保障等宏观方面的关系,也规范信息化过程中的诸如信息安全、信息保护和信息交易等微观方面的关系。

狭义的信息化(立)法仅指针对政府、公共组织等公主体彼此之间及其各自与私主体之间的有关行为过程和行为方式所进行的立法或所制定的法律,即它仅调整诸如信息化过程中的规划、监督管理、协调、促进和保障等宏观方面的社会关系。

从目前各国信息化立法的实践来看,由于制定一部大而全的信息化法(广义上的信息化法),容易使体系混杂,从而不利于贯彻实施,缺乏合理性、科学性,因此,没有一个国家制定的是广义上的信息化法;相反,一般则是狭义上的信息化(立)法———信息化促进与保障法。至于信息公开和信息安全保障关系,既可以作为信息化促进和保障法的内容,也可以单行法的形式制定。而有关私主体之间的信息关系,则分别以个人数据(资料)和非独创性数据库保护法、信息交易法等单行法的形式予以制定。这样,既科学,又符合体系化的要求。

应该注意的是,信息化立法和信息化法是有区别的,前者是指为了实现信息化目的而进行的所有立法的总称,既包括公法,也包括私法;后者仅指信息化促进和保障法,仅指公法。

总之,广义的信息化立法的目的是在特定地域范围内实现信息资源的丰富和共享,而要实现这一目的,不仅需要有关私主体彼此之间的配合,更需要政府、公共组织等公主体的规划、监督管理、促进与保障。其中,象有关个人资料(数据)权利、非独创性数据库权利以及信息交易等私主体彼此之间的关系乃属于私法上的关系,在市场经济条件下,应该在私法规范下由市场自主调整,而不属于政府直接管理的范畴;相应地,这部分内容应该由个人资料(数据)和数据库保护法、信息交易法来调整。至于信息公开和信息安全等属于微观方面的内容,既可以与信息化规划、建设、监督管理、促进和保障等宏观方面的内容一起立法,也可以单独制定信息公开法和信息安全法。因此,有关政府、公共组织彼此之间及其各自与有关私主体之间的规划、监督管理、协调、促进、保障关系等宏观方面的内容,则应该属于狭义的信息化(立)法的调整对象;不能将那些属于平等主体之间的信息关系等微观方面的内容纳入属于宏观关系和公法性质等信息化促进和保障关系的狭义信息化(立)法内。

我们所应该制定的是一部属于公法性质的信息化促进和保障法,而不应该是既包括公法又包括私法、公法和私法不分的大杂烩———法律全书或法律汇编。

(二)信息化法的主要内容

信息化法的目的是实现社会信息资源的极大丰富和整个社会对信息资源的高效率共享,而要实现信息资源的极大丰富和高效率共享,就需要使处于封闭状态的各种信息资源能够汇聚起来,开发信息数据库并对已有的信息进行加工;同时,还必须将为社会公众获取和使用这些信息提供硬件和制度(软件)上的保障。为此,不仅需要信息收集、开发、加工、传输等方面的技术与设施,同时还需要信息资源的所有者公开自己的信息。就有关的设施建设而言,无论是通过市场还是由政府直接投资来完成,都需要立法予以规划、促进、协调、监管和保障。就其中的技术而言,不仅需要市场自身的导向来实现,