创新战略绩效评价的国际比较及对中国的启示
来源：知识产权学术与实务研究网 作者：陈朝晖 时间：2012-06-30 阅读数:
原文发表于《中国科技论坛》2008年第2期，略有删减
陈朝晖
（ 广西工学院管理系，广西柳州 545006 ）
摘 要：创新绩效评价是知识产权战略的重要组成部分，是保证战略实施的关键环节。文章对国外创新绩效评价措施和手段进行了对比研究，并结合对我国部分省市知识产权战略的分析，提出了加快建设绩效评价体系的若干建议。
关键词：绩效评价；知识产权战略；国际比较
International Comparison and Implications of InnovationPerformance
Evaluation to China
当前，很多国家都把基于知识产权的创新战略作为国家战略，以此增强国家竞争力。我国已成为一个经济大国但还不是经济强国的关键原因，就在于创新能力的薄弱。自从我国在2005年启动国家知识产权战略制定工作之后，2006年又提出《国家中长期科学和技术发展规划纲要》，同年国资委开始实施包括创新绩效在内的“央企综合绩效评价”。这些都清楚表明我国自主创新战略已进入一个新的历史时期。发达国家实践证明，建立科学的创新绩效评价制度体系，对优化创新资源配置和确保创新战略的实施等起着重要作用。
1 创新战略绩效评价的必要性
从 狭义而言，战略管理分为环境分析、制定、执行与绩效评价四个过程，其中绩效评价是指对战略的实施过程与结果进行动态评价，保证战略目标的实现。在战略管理 理论发展过程中，绩效评价始终占据重要地位，对战略控制起着关键作用。没有合理的评价，不仅难以实现有效的控制，也难以保证战略实施过程中准确预测和有效 应对复杂环境。从管理实践而言，直到20世纪90年代，实施战略控制而进行绩效管理才成为组织绩效评价的主要动因。Magnus Kald ( 2000)对北欧公司业绩评价情况的调查表明，支持战略决策在众多绩效评价目的中名列首位[1]。从绩效评价的发展来看，一个最重要的特点是高度重视战略实施过程的“适时跟踪评价”，通过及时和连续监测评价关键控制指标，确保战略的实施有效。
当 前，知识产权不仅成为了国际竞争焦点，也成为影响后发国家现代化进程的关键因素。我国正在制定知识产权战略，根本意图就以知识产权的创造、管理、实施和保 护等环节所构建的完整体系，来大幅度提高我国知识产权的创造和实施能力，建立规范的市场经济秩序，培育和发展我国的核心竞争力[2]。需要指出，知 识产权战略也属于战略管理的范畴，要确保战略的实施，实现当前发展所面临的知识产权法制、人才、机制、平台和能力建设等重大问题的战略目标，必须对战略实 施过程及结果进行有效的监督，定期和不定期进行绩效评价并根据评价结果进行合理的调整或修正，才能确保创新资源投入产出率、战略行为的有效性和战略目标的 实现。正如科隆巴赫（Cronbach）指出的，尽管评估研究要采用科学的调查并在评估中用到科学逻辑，评估研究要在既有的政治环境、项目局限和可用资源下，最大限度地为决策者提供有用信息[3]。如果政策制定者掌握的信息不完全，就不可能设计有效的政策。可以认为，加强计划设计与评估之间的联系将有助于减少政策的无效性。
2 国外创新绩效评价现状分析
在复杂和高度不确定的创新环境下，政府不仅难以鉴别“最好”的政策工具，同时还可能面临诸如缺乏执行任务的能力，缺乏适应不确定环境中处理问题的灵活性[4]，误解部门、技术或者制度环境的特性，长远计划缺乏远见[5]以及无法协调创新系统的动力补充[6]等一系列问题。鉴于创新绩效评价的重要性，西方国家越来越重视相关制度与配套机制的建立。
1）美国创新绩效评价
美国科技创新绩效评价活动对决策的支持始于20世纪60年代初期。至今美国已建立由政府评估部门、社会评估机构和公众评估相结合、较为完善的评价体系。美国政府科技评价机构的建立都通过国会论证，其作用、功能、权利、责任有法律条文予以确定。1993年通过的“Government Performance and Results Act”(GPRA)，成为美国科技计划及政府部门绩效评价的重要政策。
按照GPRA规定，多数联邦政府构构须定期提出三种报告：长期策略规划、年度绩效规划和年度绩效成果报告。对于执行研究发展的机构，GPRA的 执行情形大致可分成机构定位及绩效衡量两方面。美国国会进行绩效评价的特点：一是评价活动既是通过立法保障和制度化的工作行为，又是专业性很强、技术含量 很高的研究活动。二是独立性、客观性是评价活动的首要原则。三是具有单项评价任务的明确性与整体评价活动的稳定性。四是具有严格的评价制度和多样化的评价 产出。五是坚持决策需求导向，重视评价能力的建设。通过这些措施，对科技项目实施的全过程实行高质量的评价，确保了有限的科技资源用于完成最符合国家利益 的科研活动。
随着知识产权战略在国家战略地位的提高，美国不断加强创新绩效评价的宏观管理。2005年，美国出台了《国家创新法案》，目标是：成立总统创新委员会，促进公共和私营部门的创新；设立促进创新资助计划，增加联邦机构对科技部门的研发资助；增加国家对基础研究的投入；促进技术创新区域集群的增长和发展等[7]。“总 统创新委员会”的任务包括：提出评估现有与创新相关的法律所产生效果的测度体系；协调联邦各部门支持创新的活动；评估各联邦部门支持创新的联邦计划的实施 绩效。该法案也表明，美国越来越重视对国家创新战略进行整体评价和调控，以确保其在以知识产权为核心的国际创新竞争中的领先地位。此外，美国还利用社会评价体系来增强绩效评价的客观性、公正性和多样性。“专利记分卡”就是一个成功范例。该方法由美国CHI公司提 出，其特点是应用科学论文引用分析技术对专利引用进行分析，这实质上就是一种创新绩效评价。这个方法不仅可用于分析专利数量，还可通过“专利引用”、“当 前影响指数”等指标来分析专利质量。其衍生指标如“专利活动指数”、“相对技术实力”等可从不同方面反映专利质量与技术水平。从2000年起，《企业技术 评论》杂志每年都发表被称为“专利记分卡”的统计结果，用技术实力、专利数量、当前影响指数、科学联系、技术生命周期等5项指标来分析世界各大公司在美国 知识产权市场的竞争态势。经过多年发展和完善，以专利记分卡及其衍生评价指标，客观上形成了以专利技术为主要评价对象的绩效评价体系，为支持美国政府和企业知识产权战略的实施发挥了重要作用，并在发达国家得到了广泛应用。
2）欧盟及法德英等国创新绩效评价
欧盟对科技研发的绩效评价直到20世纪80年代初才开始。事实上，欧盟科技研发计划的绩效评价大都伴随着欧盟各期架构的研究计划而演进。1996年，欧盟发布了“Sound and Efficient Management 2000”方案，追求的是系统性评价绩效。就评价内容而言，欧盟着重五个方面：计划筛选程序、计划管理、计划一般特色、计划产出、成果扩散和利用。欧盟衡量成员国创新表现的主要工具是“欧洲创新记分卡”（简称EIS）和“创新综合指数”(简称SII)。EIS所用指标体系及评价方法由欧盟委员会与联合研究中心合作制定。2005年，该评价指标体系由5个一级指标（创新驱动力、知识创造能力、企业创新能力、创新绩效和知识产权）和26个二级指标构成。欧盟采用以上工具对其成员国及美、日等国日等国进行了对比研究，对欧盟创新的现状、专利、R&D投入、成果转化机制等问题有了清醒深刻的认识，明确了欧盟创新战略的未来走向。
法 国政府认为，科技评估是国家发挥科技管理职能的重要手段。1985年，法国政府规定：在没有评价系统作保障之前，任何国家科技计划项目都不能启动。在实践 中，法国建立了以国会科学技术选择评价局为主的评价体系。国会评估的主要功能在于评价、审查国家总体的技术发展方向以及为政府正确选择技术发展方向提供论 证。德国政府一直遵循把科技评价作为推动科学、教育和研究事业发展的管理手段，并积极探讨科技评估体系的评估标准和规范。对于重点项目的评价每隔四年、五 年进行一次。项目评审委员会的专家主要来自经济界、科技界和政府部门。德国科技创新项目的评价标准注重两个方面：专业水平和科学价值，国民经济和政治意义[8]。
1994年起，英国政府连续公布了四份创新白皮书及一系列行动计划，昭示着英国以创新为核心的国家战略。英国认为，创造效益是通过创新实现的，是创新的本质所在，这个过程是曲折复杂的过程，受着诸多因素制约，只有在有效管理的基础上才能实现精彩的一跃。在2003年英国贸工部发布的《创新报告》中，在对“政府对创新的影响”分析时，认为“测度体系”是创新的“促进因素”（见图1）。为了解国家创新战略的实施效果，英国还聘请第三方专家对创新政策的执行进行评估。
图1 英国政府政策对创新的影响
3）韩日等国创新绩效评价
日本科技创新评价始于20世纪40年代。在日本经济迅速发展的50年代，科技创新评价被政府
和企业作为管理和推动研究开发活动的重要手段。90年代后，日本政府根据国内外形势的需要，颁布了一系列与科技创新评价有关的法律法规，提出了建立开放型研究评价体制的基本框架，目的在于通过开放的研究评估，取得公众对科学技术的信赖，对国家研究开发投入和计划的理解与支持。
1982年，韩国通过“技术发展促进法”并开展了一系列国家R&D计划，以实现从工业经济向知识经济的转型。由于以往工业化过程的影响，韩国国家创新体系暴露出效率低下等问题。20世纪90年代，韩国政府重新构建国家创新系统：（1）科技创新计划管理和评价的重要性和地位得到了提高，不仅政府部门研究制定“R&D绩效评价法”，非政府组织也被引进参与R&D
陈朝晖
（ 广西工学院管理系，广西柳州 545006 ）
摘 要：创新绩效评价是知识产权战略的重要组成部分，是保证战略实施的关键环节。文章对国外创新绩效评价措施和手段进行了对比研究，并结合对我国部分省市知识产权战略的分析，提出了加快建设绩效评价体系的若干建议。
关键词：绩效评价；知识产权战略；国际比较
International Comparison and Implications of InnovationPerformance
Evaluation to China
当前，很多国家都把基于知识产权的创新战略作为国家战略，以此增强国家竞争力。我国已成为一个经济大国但还不是经济强国的关键原因，就在于创新能力的薄弱。自从我国在2005年启动国家知识产权战略制定工作之后，2006年又提出《国家中长期科学和技术发展规划纲要》，同年国资委开始实施包括创新绩效在内的“央企综合绩效评价”。这些都清楚表明我国自主创新战略已进入一个新的历史时期。发达国家实践证明，建立科学的创新绩效评价制度体系，对优化创新资源配置和确保创新战略的实施等起着重要作用。
1 创新战略绩效评价的必要性
从 狭义而言，战略管理分为环境分析、制定、执行与绩效评价四个过程，其中绩效评价是指对战略的实施过程与结果进行动态评价，保证战略目标的实现。在战略管理 理论发展过程中，绩效评价始终占据重要地位，对战略控制起着关键作用。没有合理的评价，不仅难以实现有效的控制，也难以保证战略实施过程中准确预测和有效 应对复杂环境。从管理实践而言，直到20世纪90年代，实施战略控制而进行绩效管理才成为组织绩效评价的主要动因。Magnus Kald ( 2000)对北欧公司业绩评价情况的调查表明，支持战略决策在众多绩效评价目的中名列首位[1]。从绩效评价的发展来看，一个最重要的特点是高度重视战略实施过程的“适时跟踪评价”，通过及时和连续监测评价关键控制指标，确保战略的实施有效。
当 前，知识产权不仅成为了国际竞争焦点，也成为影响后发国家现代化进程的关键因素。我国正在制定知识产权战略，根本意图就以知识产权的创造、管理、实施和保 护等环节所构建的完整体系，来大幅度提高我国知识产权的创造和实施能力，建立规范的市场经济秩序，培育和发展我国的核心竞争力[2]。需要指出，知 识产权战略也属于战略管理的范畴，要确保战略的实施，实现当前发展所面临的知识产权法制、人才、机制、平台和能力建设等重大问题的战略目标，必须对战略实 施过程及结果进行有效的监督，定期和不定期进行绩效评价并根据评价结果进行合理的调整或修正，才能确保创新资源投入产出率、战略行为的有效性和战略目标的 实现。正如科隆巴赫（Cronbach）指出的，尽管评估研究要采用科学的调查并在评估中用到科学逻辑，评估研究要在既有的政治环境、项目局限和可用资源下，最大限度地为决策者提供有用信息[3]。如果政策制定者掌握的信息不完全，就不可能设计有效的政策。可以认为，加强计划设计与评估之间的联系将有助于减少政策的无效性。
2 国外创新绩效评价现状分析
在复杂和高度不确定的创新环境下，政府不仅难以鉴别“最好”的政策工具，同时还可能面临诸如缺乏执行任务的能力，缺乏适应不确定环境中处理问题的灵活性[4]，误解部门、技术或者制度环境的特性，长远计划缺乏远见[5]以及无法协调创新系统的动力补充[6]等一系列问题。鉴于创新绩效评价的重要性，西方国家越来越重视相关制度与配套机制的建立。
1）美国创新绩效评价
美国科技创新绩效评价活动对决策的支持始于20世纪60年代初期。至今美国已建立由政府评估部门、社会评估机构和公众评估相结合、较为完善的评价体系。美国政府科技评价机构的建立都通过国会论证，其作用、功能、权利、责任有法律条文予以确定。1993年通过的“Government Performance and Results Act”(GPRA)，成为美国科技计划及政府部门绩效评价的重要政策。
按照GPRA规定，多数联邦政府构构须定期提出三种报告：长期策略规划、年度绩效规划和年度绩效成果报告。对于执行研究发展的机构，GPRA的 执行情形大致可分成机构定位及绩效衡量两方面。美国国会进行绩效评价的特点：一是评价活动既是通过立法保障和制度化的工作行为，又是专业性很强、技术含量 很高的研究活动。二是独立性、客观性是评价活动的首要原则。三是具有单项评价任务的明确性与整体评价活动的稳定性。四是具有严格的评价制度和多样化的评价 产出。五是坚持决策需求导向，重视评价能力的建设。通过这些措施，对科技项目实施的全过程实行高质量的评价，确保了有限的科技资源用于完成最符合国家利益 的科研活动。
随着知识产权战略在国家战略地位的提高，美国不断加强创新绩效评价的宏观管理。2005年，美国出台了《国家创新法案》，目标是：成立总统创新委员会，促进公共和私营部门的创新；设立促进创新资助计划，增加联邦机构对科技部门的研发资助；增加国家对基础研究的投入；促进技术创新区域集群的增长和发展等[7]。“总 统创新委员会”的任务包括：提出评估现有与创新相关的法律所产生效果的测度体系；协调联邦各部门支持创新的活动；评估各联邦部门支持创新的联邦计划的实施 绩效。该法案也表明，美国越来越重视对国家创新战略进行整体评价和调控，以确保其在以知识产权为核心的国际创新竞争中的领先地位。此外，美国还利用社会评价体系来增强绩效评价的客观性、公正性和多样性。“专利记分卡”就是一个成功范例。该方法由美国CHI公司提 出，其特点是应用科学论文引用分析技术对专利引用进行分析，这实质上就是一种创新绩效评价。这个方法不仅可用于分析专利数量，还可通过“专利引用”、“当 前影响指数”等指标来分析专利质量。其衍生指标如“专利活动指数”、“相对技术实力”等可从不同方面反映专利质量与技术水平。从2000年起，《企业技术 评论》杂志每年都发表被称为“专利记分卡”的统计结果，用技术实力、专利数量、当前影响指数、科学联系、技术生命周期等5项指标来分析世界各大公司在美国 知识产权市场的竞争态势。经过多年发展和完善，以专利记分卡及其衍生评价指标，客观上形成了以专利技术为主要评价对象的绩效评价体系，为支持美国政府和企业知识产权战略的实施发挥了重要作用，并在发达国家得到了广泛应用。
2）欧盟及法德英等国创新绩效评价
欧盟对科技研发的绩效评价直到20世纪80年代初才开始。事实上，欧盟科技研发计划的绩效评价大都伴随着欧盟各期架构的研究计划而演进。1996年，欧盟发布了“Sound and Efficient Management 2000”方案，追求的是系统性评价绩效。就评价内容而言，欧盟着重五个方面：计划筛选程序、计划管理、计划一般特色、计划产出、成果扩散和利用。欧盟衡量成员国创新表现的主要工具是“欧洲创新记分卡”（简称EIS）和“创新综合指数”(简称SII)。EIS所用指标体系及评价方法由欧盟委员会与联合研究中心合作制定。2005年，该评价指标体系由5个一级指标（创新驱动力、知识创造能力、企业创新能力、创新绩效和知识产权）和26个二级指标构成。欧盟采用以上工具对其成员国及美、日等国日等国进行了对比研究，对欧盟创新的现状、专利、R&D投入、成果转化机制等问题有了清醒深刻的认识，明确了欧盟创新战略的未来走向。
法 国政府认为，科技评估是国家发挥科技管理职能的重要手段。1985年，法国政府规定：在没有评价系统作保障之前，任何国家科技计划项目都不能启动。在实践 中，法国建立了以国会科学技术选择评价局为主的评价体系。国会评估的主要功能在于评价、审查国家总体的技术发展方向以及为政府正确选择技术发展方向提供论 证。德国政府一直遵循把科技评价作为推动科学、教育和研究事业发展的管理手段，并积极探讨科技评估体系的评估标准和规范。对于重点项目的评价每隔四年、五 年进行一次。项目评审委员会的专家主要来自经济界、科技界和政府部门。德国科技创新项目的评价标准注重两个方面：专业水平和科学价值，国民经济和政治意义[8]。
1994年起，英国政府连续公布了四份创新白皮书及一系列行动计划，昭示着英国以创新为核心的国家战略。英国认为，创造效益是通过创新实现的，是创新的本质所在，这个过程是曲折复杂的过程，受着诸多因素制约，只有在有效管理的基础上才能实现精彩的一跃。在2003年英国贸工部发布的《创新报告》中，在对“政府对创新的影响”分析时，认为“测度体系”是创新的“促进因素”（见图1）。为了解国家创新战略的实施效果，英国还聘请第三方专家对创新政策的执行进行评估。
图1 英国政府政策对创新的影响
3）韩日等国创新绩效评价
日本科技创新评价始于20世纪40年代。在日本经济迅速发展的50年代，科技创新评价被政府
和企业作为管理和推动研究开发活动的重要手段。90年代后，日本政府根据国内外形势的需要，颁布了一系列与科技创新评价有关的法律法规，提出了建立开放型研究评价体制的基本框架，目的在于通过开放的研究评估，取得公众对科学技术的信赖，对国家研究开发投入和计划的理解与支持。
1982年，韩国通过“技术发展促进法”并开展了一系列国家R&D计划，以实现从工业经济向知识经济的转型。由于以往工业化过程的影响，韩国国家创新体系暴露出效率低下等问题。20世纪90年代，韩国政府重新构建国家创新系统：（1）科技创新计划管理和评价的重要性和地位得到了提高，不仅政府部门研究制定“R&D绩效评价法”，非政府组织也被引进参与R&D
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- 个人简介：（学术）
- 中国政法大学教授、博士生导师
- 知识产权法研究所所长、无形资产管理研究中心主任
- 北京大学法学博士
- 中国人民大学法学博士后
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- 北京市海淀区西土城路25号中国政法大学知识产权法研究所
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- 最高法院案例指导工作专家委员会委员
- 最高法院知识产权司法保护研究中心首届研究员
- 中欧仲裁中心仲裁员
- 深圳、南京仲裁委员会仲裁员
- 北京天驰君泰律师事务所律师
- 中国律协知识产权专业委员会委员
- 中国审判研究会知识产权审判理论专业委员会委员
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