多哈回合规则谈判之反倾销公共利益议题

    反倾销联谊小组认为，原则上，在进口成员方根据第11条审查反倾销措施是否继续适用时，应提供对反倾销措施影响的评论机会，即公共利益检测也同样适用于复审。{23}
    4．公共利益考量的因素是只包括经济因素还是也包括其他因素？
    在实施某种救济措施的时候，主管机关总会面临不同利益的选择。进口产品的增加可能会给国内某种产业带来一定的损害，进而影响该产业的进一步发展甚至是影响到该产业的生存；但是实施某种救济措施也可能给其他行业、消费者带来损害，影响下游产业、消费者的利益。在这种进退取舍中，主管机关会有一个利益的平衡，这种利益的平衡需要考虑哪些因素？是经济的、社会的、环境或政治（例如安全和外交政策）还是仅仅限于经济因素的测试？公众利益的范围有多大？是不是可以通过非穷尽式列举表现出来？
    一些成员认为，公众利益测试应限于经济影响。少数成员指出，无论如何经济影响方面的范围不够清晰或经济因素难以同其他因素如社会和政治上考虑的因素相区分。一些成员赞成设立强有力的强制性公共利益规则，以在所有案子采用反倾销措施之前考虑征收反倾销税的广泛影响。一些成员认为，公共利益测试将增加成本和程序的复杂性，它可能使决策政治化。有一种意见认为，在调查中引入倾销和倾销损害的其他考量因素会在调查裁决过程中加入许多政治、外交和安全政策方面的因素。因为公共利益不仅仅指经济利益，它还包括国家安全、社会公正等多方面的考虑。如果反倾销调查中必须考虑公共利益因素的话，它没有理由将这种国家安全、社会公正等利益排除在公共利益的考量范围之外。而将这些公共利益的因素加入反倾销适用与否的裁决过程，也就增加了反倾销裁决中的政治和外交政策的因素，无疑会增加裁决的复杂性，同时，由于政治和外交政策通常都属于行政机关的裁量权范围，因此会增加反倾销调查规则中的主观成分，从而影响反倾销调查的透明度。{24}
    反倾销联谊小组认为宜将考虑因素最小化，例如，建议的反倾销措施在工业使用者、消费者、批发商和零售商、下游使用者的生产效率、竞争和使用者选择的可能性上的费用效果。这一列举并不是全面的，且不应当把成员方考虑的、认为与考虑目的相关的其他经济因素排除在外。{25} 2005年7月1日，反倾销联谊小组在提案中又指出：虽然提案关注利害相关人对反倾销措施经济效果的评论权，但并不排除成员方基于其他非经济性考虑不采取反倾销措施。{26}
    四、公共利益3谈判陷入僵局的原因
    如上所述，对于公共利益条款纳入到《反倾销协议》中，既有支持者，也不乏反对者。其实公共利益自身的属性决定了其谈判的复杂性。
    （一）公共利益需要的灵活性和法律规范的明确性之间的冲突
    公共利益条款如果作为一项法律规范被纳入到WTO多边协议的话，它应该是内涵明确、适用情形具体、调查程序透明，只有这样，才能使得公共利益调查具有可操作性，从而保证调查的规范和高效。
    但是，公共利益条款恰恰以其抽象，具有解释的弹性而著称，它往往用来弥补法律僵化刚性之不足或者规避国际义务，常常作为裁量性授权，被当作捍卫权利的依据而援用。{27}一个本身不够明确的概念如何能担当起作为衡量义务的标准去评判各成员方是否遵守了多边纪律的重担呢？甚至有观点认为，公共利益的定义不可能很清晰，因为这样的定义不符合一国政府的贸易心理与政治心理，在实践上也很难操作。正是市场的千变万化和贸易的错综复杂使得公共利益必须成为反倾销的一个安全阀，公共利益的不确定性是它的一个必要特征，使其具有灵活性。{28}加拿大也指出，公共利益的任何新义务在其实施方面要有充分的灵活性，以适应成员对此问题的不同方法和成员的国内法律制度。{29}
    在此背景下，试图在WTO框架内制定一项限制国内行政决定的统一标准，一项各进口国可以遵从的审查标准无疑是矛盾的。
    （二）公共利益条款的自由裁量性和多边规则的统一性之间的冲突
    目前，尚不存在统一的国际法上的公共利益的定义。所谓公共利益，其实质是指某一国国内利益的整体平衡，如欧盟更是直接称之为共同体利益（community interests）。可见，评估是否符合公共利益都是站在一国立场上基于国内法确定的。
    由于公共利益涉及的考量因素很多，如何作出综合平衡是一个非常具体而复杂的过程。调查机关在进行公共利益的考量和权衡时拥有较大的自由裁量权，有利于评估和决定是否实施公共利益条款。根据欧盟反倾销案件调查实践，欧盟委员会对欧盟利益的评估方法是，在倾销、损害和因果关系确定后，将对欧盟公共利益进行单独、深入的调查和分析，并通过两个阶段实施这项调查。(1)对征收反倾销税给申诉产业本身受到的有利和有害影响进行评估。（2）对被保护的欧盟申诉产业受到的有利影响和其他相关产业和利害关系方受到的不利影响进行评估。可见，公共利益的内容本身及其审查和评估，与进口国的具体情况紧密相关。
    但是一旦纳入多边规则，它的视角当然不能是站在某一国立场上，它应该是抽出共同的因素或标准，为各国调查和评价公共利益提供指导。那么，这在技术上是否可行？如果可行的话，有没有一套放之四海皆准的测试标准？如果不能在实体审查和内容上统一，将其留给各进口国的调查机关自行决定，那与现行《反倾销协议》第6条第12款的规定有什么区别呢？
    （三）主权和司法审查之间的冲突
    WTO《反倾销协议》作为反倾销贸易政策的国际条约为确保条约的顺利履行建立了两种机制，一种是反倾销司法审查机制，另一种是世界贸易组织争端解决机制。前者是从各国国内法上予以保障，要求成员方都依照第13条的规定建立一套公正、快捷、完整的司法审查程序。后者是按照《关于解决争端规则与程序的谅解》(DSU）附件1的规定，成员方因履行《反倾销协议》产生的争端属于WTO争端解决机制管辖的范围。反倾销的司法审查从国内和国际层面确保条约的履行和实施。
    埃及政府认为WTO不应当强迫成员进行公共利益调查{30}，香港认为采取反倾销措施是否符合公共利益原则是由各成员方自主决定的{31}，加拿大认为国内的公共利益决议，正如每个成员的统治权一样，是超出WTO争端解决机制的范围的。{32}在2007年的主席案文第9条第1款也明确排除了WTO的司法管辖权，“实施这些程序，以及根据这些程序作出的决定，不应按本协议第17条DSU或WTO协议其他条款诉诸争端解决”{33}
    公共利益作为WTO《反倾销协议》的一个例外，不受WTO争端解决机制管辖，这一观点听起来似乎有理，但是，这对于WTO多边法律体系来说是一个挑战，影响到多边规则体系的完整性和一致性。按照目前的规定，首先，即使成员单边立法进行公共利益实践，其程序和决定仍然可诉诸WTO争端解决机制，而如果通过公共利益多边化反而将其排除在WTO争端解决机制之外，则不是进步反而是倒退。其次，所谓无责任则无义务，如果公共利益不受WTO争端解决监督，那么虽然WTO《反倾销协定》中加入公共利益条款，在执行层面上各成员方完全可以自行其是，因为不存在违反多边规则的任何后果，因此这样的公共利益规则形同虚设。再次，如果不对公共利益条款加以监督，公共利益将成为调查机关的“无障碍通道”，导致大量的“暗箱操作”，以公共利益之名行其他目的之实，从而将加剧采取反倾销措施的不确定性和不可预见性。最后，公共利益条款作为《反倾销协议》第9条的一部分，涉及最基本的非歧视原则，即调查机关应对所有倾销进口非直视性地采取反倾销措施，如果不对公共利益条款加以监督，最基本的法律原则将无法得到遵守，反倾销措施完全可以成为调查机关的政策工具，在成员之间给予差别待遇而不受监督和惩罚。{34}
    综上所述，引入公共利益条款对于制约反倾销措施的滥用无疑具有确定的合理性和积极作用，但对于该条款是否引入WTO多边协议以及如何引入，各方意见并不统一。由于谈判中提出的问题和意见过于复杂、广泛，尽管这些问题大致可以分为上述几个方面，但是每个方面当中有包括许多需要解决的小问题，而这些小问题并不集中。并且，谈判各方认为反倾销调查已经是一种具有很高的复杂性的程序，如果将公共利益条款作为强制性的规定纳入反倾销规则，则会进一步增加调查机构执行的复杂程度和困难。再加上前述公共利益的自有属性和多边约束纪律之间的冲突，多哈回合恐难以在公共利益问题上取得实质性进展。因此，有关贸易救济中的公共利益问题，在今后可预见的一段时间内仍将以各成员方的国内法规制为主，相关成员根据自身情况各行其是的局面仍将延续。

【参考文献】{1}参见刘重：《论国际反倾销中的公共利益权衡》，《对外经济贸易大学学报》2005年第4期。
{2}参见赵维田著：《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第307页。
{3}   TN/RL/W/28, 2002年11月22日散发。
{4}   TN//RL/W/174/ Rev. 1, 2003年3月24日散发。
{5}   TN/RL/W/53,  2005年7月1日散发。
{6}   TN/RL/GEN/85, 2005年11月17日散发。
{7}   TN/RL/W/134, 2003年7月14日散发。
{8}   Paper from Hong Kong, China：Further Explanation of The Public Interest proposal, TN/RL/W/194,2005年11月17日散发。
{9}   TN/RL/W/13, 2002年7月8日散发。
{10}  TN/RL/W/22, 2002年10月15日散发。
{11}  TN/RL/W/54, 2003年2月6日散发。
{12}  TN/RL/W/79, 2003年4月11日散发a
{13}  TN/RL/W/213, Page 28,29, 2007年11月30日散发。
{14}参见周晓燕：《WTO多哈回合反倾销规则谈判综述》，载《中国反倾销立法与实践十年文集》，中国商务出版社2008年版，第11页。
{15}  Public Interest, TN/RL/W/222, Communication from Colombia, Hong Kong, China, Israel, Japan, Norway,Singapore, Switzerland, the Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu, and Thailand,12 March 2008.
{16}  TN/RL/W/236, 2008年12月19日散发。
{17}  TN/RL/W/236, 2008年12月19日散发。
{18}详见多哈部长会议宣言，2001年11月14日，第28段（WT/MIN (01) /DE/W/1）。
{19}  TN/RL/GEN/85, 2005年11月17日散发。
{20}  TN/RL/W/6, 2002年4月26日散发。
{21}  TN/RL/W/45, 2003年1月27日散发。
{22}  For the purpose of this paragraph, the term “domestic interested parties" shall include industrial users of the imported product under consideration and of the domestic like product, suppliers of inputs to the domestic industry and, where the product is commonly sold at the retail level, representative consumer organizations.
{23}  TN/RL/GEN/53, 2005年7月1日散发。
{24}参见孙立文著：《WTO反倾销协议改革—政策和法律分析》，武汉大学出版社2006年版，第235页、第236页。
{25}  TN//RL/W/174/ Rev. 1, 2003年3月24日散发。
{26}  TN/RL/GEN/53, 2005年7月1日散发。
{27}参见刘耀洲：《评反倾销协定中的公共利益条款》，《法律适用》2005年第6期。
{28}参见谷怡：《反倾销公共利益—反倾销措施中的例外》，《知识经济》2010年第19期。
{29}  TN/RL/GEN/85, 2005年11月17日散发。
{30}  TN/RL/W/79, 2003年4月11日散发。
{31}  TN/RL/W/194, 2005年11月17日散发。
{32}  TN/RL/GEN/85, 2005年11月17日散发。
{33}  Article 9.1“The application of these procedures, and decisions made pursuant to them, shall not be subject to dispute settlement pursuant to the DSU，Article 17 of this Agreement or any other provision of the WTO Agreement.”
{34}参见宋和平主编：《多哈回合反倾销和反补贴规则谈判研究》，法律出版社2011年版，第283页、第284页。