专利纠纷行政调解协议司法确认问题探讨

专利纠纷行政调解制度自我国《专利法》第二次修订时在立法中有明确规定以来，已有十余年的历史。然而，这一机制在现实中的实施效果却不尽如意，发挥的作用也十分有限，其中行政调解协议效力缺乏保障是制约其功能发挥的一个重要原因。如何整合专利行政保护和司法保护的资源优势，释放专利纠纷行政调解的制度潜能，有效化解日益增长的专利纠纷，是专利行政管理部门和法院系统必须共同关注的问题。本文拟对专利纠纷行政调解协议司法确认所涉及的若干理论和实务问题进行探讨，以期能进一步推动专利领域行政调解与司法程序的有机衔接和制度创新。

 

    一、专利纠纷行政调解协议司法确认的性质和功能

 

    专利纠纷行政调解协议司法确认是指人民法院根据当事人的申请，对双方在专利行政管理部门调解下达成的专利纠纷调解协议进行审查并确认其效力的过程。从司法程序上讲，调解协议的司法确认是一种特殊的非诉程序。[1]2012年我国新修订的《民事诉讼法》把“申请司法确认调解协议”作为单独的一节放入了“特别程序”一章，从而以法律的形式正式确立了调解协议司法确认程序的特殊性。尽管调解协议司法确认程序相对于一般的民事诉讼程序具有特殊性，但从该制度设立的目的来看，就是通过一种非诉性质的简易程序，赋予调解协议与民事判决书或调解书同等的强制执行力。这是专利纠纷行政调解协议司法确认程序的落脚点，也是司法介入专利纠纷行政调解最直接的切入点。专利纠纷行政调解协议本质上为民事契约，仅具有私法效力，经由人民法院司法确认后的调解协议，在私权的实现上省去了可能经过的诉讼程序而直接获得了强制执行力的保障。[2]民事协议实现了法律转换，协议内容由于构成了司法裁判的内容，因而产生公法上的效力。一方当事人不履行调解协议的，另一方当事人可以向人民法院申请强制执行。

 

    专利纠纷行政调解协议司法确认程序的非诉性决定了其首要的功能是防范未来的纠纷发生。在传统的民诉理论及立法实践中，根据法院介入私权领域及司法权运作之特质，民事司法程序存在民事诉讼程序与非诉程序之二元对立。民事诉讼程序采取当事人两造对立之基本结构，以言词辩论为中心，循处分权主义与辩论主义之运作方式，目的在于谋求争执权利的确定实现。与之相反，非诉程序乃法院干预性地介入当事人之间的关系并谋求目的性调整之程序。非诉程序不采用当事人两造对立之基本结构，也不以言词辩论为中心，循职权探知主义之运作方式[3]，目的是谋求无争议权利的保全。专利纠纷行政调解协议的司法确认是人民法院主动防范纠纷而从事的一种职能，具有一定的职权主义色彩。作为一种非诉程序，其目的并不是解决纠纷，而是为了防止当事人未来发生争议。法院事前或者说主动介入到当事人之间的法律关系，是代表国家监护民事主体的法律行为，以切实保护其合法的权益。

 

    当然，专利纠纷行政调解协议司法确认裁定所具有的确定力，也决定了这一程序的基本的功能是要赋予调解协议以可执行性。我国现行《专利法》第60条、《专利法实施细则》第80条、81条、85条虽对专利纠纷行政调解的范围、指导、管辖等内容进行了规定，但对于行政调解的效力并没有明确的规定。一般而言，在纠纷处理过程中，如果当事人能够自觉地履行处理结果，或者对不履行有相应的机制保证其强制执行，则纠纷解决的效率就高；反之，如果当事人可以随意反悔或者违背这种处理结果，且得不到任何制约或者制裁，则不仅达不到息讼的目的，反而会造成缠诉的结果。由于行政调解协议的约束力缺乏强有力的保障，致使当事人在花费许多时间和精力后，纠纷仍然得不到彻底的解决，最终不得不在心灰意冷之下被迫走进法庭，由此导致纠纷解决资源和时间上的浪费，使得行政调解较之人民调解所具有的专业性、较之司法调解所具有的效率性都未能充分体现出来。专利纠纷行政调解所面临的这种边缘化困境以及调解协议所遭遇的效力障碍，可以通过司法确认程序得以克服。调解协议一旦通过司法审查，其协议的内容可以凭借确认裁定的形式而获得可执行性，这正是激发行政调解制度活力的突破口之所在。

 

    此外，行政调解协议的司法确认还有助于提升专利行政保护和司法保护的整体合力，是实现社会管理制度创新的一种有益尝试。行政调解功能的发挥需要与其他纠纷解决机制相互呼应。通过司法确认，赋予专利纠纷行政调解协议以强制执行力，法院可以充分发挥审判职能作用，支持专利纠纷行政调解工作，巩固行政调解成果，促进纠纷及时高效解决。专利行政管理部门通过司法确认强化行政调解协议的效力，可以进一步发挥行政部门在专利纠纷调处中的专业、效率和协调优势，将矛盾纠纷化解在基层。可见，专利纠纷行政调解协议的司法确认，不仅能提升专利纠纷行政调解的社会效益，而且能为人民法院与专利行政部门合力化解专利纠纷提供实践平台。

 

    二、专利纠纷行政调解协议司法确认的现实基础

 

    欲发挥某种制度解决纠纷的功能，必须有适合于它的一定社会条件存在，换言之，无论什么样的纠纷解决制度，在现实中其解决纠纷的形态和功能总是为社会的各种条件所决定的。[4]我国现阶段尚处于社会转型的关键时期，维持社会稳定与和谐是衡量一种纠纷解决机制最重要的价值目标。近年来，党中央和国务院特别强调，要适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。[5]要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。[6]专利纠纷行政调解通过专利行政机关的介入，能鼓励并促使当事人在合意的基础上以相对和平的方式解决纠纷，有利于在社会转型期缓解本土社会与现代知识产权法律规则之间的冲突，具有重要的时代价值。而司法确认程序的应用则能实现行政调解功能的拓展和效力的提升，无疑是对这一纠纷解决机制实质意义上的支持。

 

    在构建“和谐社会”这一政策大背景下，2010年8月通过的《人民调解法》在立法层面首次规定了人民调解协议的司法确认[7]。最高人民法院先后出台的司法解释则对人民调解协议的司法确认程序做出了具体规范。[8]2011年4月，中央社会治安综合治理委员会、最高人民法院等16个部门联合发布的《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》中规定，经人民调解组织、行政调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的调解协议，双方当事人认为有必要的，可以依法向人民法院申请司法确认。人民法院应当按照司法确认程序、管辖的相关规定，受理当事人的申请，及时对调解协议进行审查，依法进行确认。作为立法呼应，2012年修订后的《民事诉讼法》[9]在特别程序中设专节规定了“确认调解协议案件”，为民事诉讼与调解的衔接提供了程序法依据。上述发展动态，为专利纠纷行政调解协议司法确认工作的开展提供了良好的基础。

 

    为了完善知识产权保护机制，积极推进行政保护与司法保护的有机衔接，湖南省在专利纠纷行政调解司法确认工作领域进行了具有开创性的尝试和探索。2011年11月，湖南省人大常委会审议通过了《湖南省专利条例》，在全国率先以地方立法的方式明确规定了专利纠纷行政调解协议司法确认制度。[10]2013年4月，湖南省高级人民法院在长沙市岳麓区人民法院启动了专利纠纷行政调解协议司法确认的试点工作，以期在实践中不断发现和解决行政调解协议司法确认中存在的问题，并充分听取当事人和社会各界的意见和建议，在探索和运行中不断进行制度完善。湖南省在先行先试过程中所取得的经验，无疑可以为这一机制在全国的推广提供有益的参考。

 

    三、专利纠纷行政调解协议司法确认程序的构建

 

    目前，我国决策层对于纠纷解决机制的问题越来越重视，这为专利纠纷行政调解的制度创新提供了强有力的意识形态支持和政治基础。然而，政治理论的范畴和逻辑并不能直接转化为法律用语和社会制度。由于专利纠纷行政调解协议的司法确认在国家立法层面尚无明确规定，而人民调解协议司法确认的相关制度和程序设置也并不能当然地适用于专利纠纷行政调解领域。在构建专利纠纷行政调解协议司法确认程序时，需要考虑专利纠纷行政调解的特殊性，同时兼顾相关法律政策的衔接性和可操作性，对于所涉及的以下问题进行探讨。

 

    （一）司法确认的对象

    司法确认的对象是专利纠纷行政调解协议，调解协议经由法院司法审查之后被赋予强制执行力。法院对当事人没有争议的行政调解协议内容进行确认和固定，目的是为了预防将来有可能发生的争议。凡是当事人可以合意解决的专利纠纷，都可以纳入行政调解的范围；当事人达成的行政调解协议，都可以成为司法确认的对象。具体而言，除了《专利法》第60条规定的侵权损害赔偿纠纷外，现行《专利法实施细则》第85条规定的专利申请权和专利权归属纠纷、发明人（设计人）资格纠纷、职务发明创造的发明人（设计人）的奖励和报酬纠纷、在发明专利申请公布后专利权授予前使用发明而未支付适当费用的纠纷以及其他专利纠纷，经管理专利工作的部门调解达成协议的，都可以向人民法院申请司法确认。

 

    行政调解是一种服务性行政事实行为而不是行政法律行为，管理专利工作的部门居中协调促成当事人达成的行政调解协议是一种民事合同。明确行政调解协议的这一私法属性具有重要的意义，可以使我们对于行政主管部门在纠纷解决的定位有一个清醒的认识，即公权力在专利纠纷的解决中，是为当事人理性对话、平等协商提供了机会和平台，绝不能直接对争议进行裁决。在行政调解过程中秉承这样一种服务理念，才能使之既能与诉讼制度相区别，达到减轻法院的负担、解决当事人争议的目的，又能顾及双方当事人的隐私与商业利益，以实现当事人利益的最大化[11]。当然，也正是因为调解协议具有民事合同性质，当事人才期待通过司法确认这一非诉程序，实现调解协议的“法律转化”，赋予私法属性的调解协议以公法意义上的强制执行力。

 

    （二）管辖法院的选择

    新修订的《民事诉讼法》和最高人民法院《关于人民调解协议司法确认的司法解释》对司法确认的管辖进行了规定，即由调解组织所在的基层人民法院或其派出法庭受理。而根据最高人民法院《关于审理专利纠纷案件适用法律问题的若干规定》第2条的规定，各省、自治区、直辖市人民政府所在地的中级人民法院和最高人民法院指定的中级人民法院可以受理专利纠纷第一审案件。有人提出，专利纠纷行政调解协议司法确认也是人民法院处理专利纠纷的一种程序，其管辖也应按最高人民法院关于专利纠纷管辖的规定确定由中级人民法院受理。本文认为，上述观点在实践中不具有可操作性。专利纠纷行政调解协议的司法确认既不同于一般的人民调解协议司法确认，也不同于一般专利纠纷案件的审理，此类案件宜由特别指定的、具有知识产权案件管辖权的基层人民法院受理，理由如下：

 

    1.符合司法确认程序的效率需求

    行政调解协议司法确认的动因是为了快捷、和谐地处理当事人之间的民事纠纷。作为非诉特别程序，要求具有简便性，审查的是调解协议的真实性和合法性，而不审查专利纠纷的实体权利义务关系。对调解协议效力确认案件优先审查、优先立案、优先审理、优先执行，这是司法确认工作的原则要求，从简便方面考虑，由独任审判员进行审理即可。但是根据《民事诉讼法》规定，只有基层人民法院及其派出法庭在简易程序中才可以采取独任审判。因此，在知识产权行政调解协议的司法确认程序中，宜参照人民调解协议的司法确认程序，由基层人民法院进行审理；基层人民法院受理司法确认申请后，由一名审判人员对调解协议进行审查。

 

    2.兼顾专利案件指定管辖的特殊性

    专利纠纷行政调解协议的司法确认工作宜由有知识产权案件管辖权的基层法院受理。虽然行政调解协议的司法确认工作并不深入涉及专利纠纷的实体争议，但在确认审查中，不可避免地会涉及专业性和技术性问题，法官的专业知识往往会起到关键的作用。由于专利案件适用特别指定管辖，我国基层法院目前尚不具有专利案件的管辖权。为了克服基层法院所面临的这种管辖障碍，同时考虑到与《人民调解法》、《民事诉讼法》和相关司法解释的对接，本文建议，应当向最高人民法院申请指定，具备条件的基层人民法院方可取得专利案件管辖权，且指定范围限于管辖专利纠纷行政调解协议的司法确认案件。

 

    （三）确认程序的启动

    专利纠纷行政调解协议司法确认程序的启动必须有双方当事人的合意，这种合意有两个层面的含义，一是行政调解协议必须是以解决纠纷为目的由双方当事人自愿达成的协议，另一方面是必须由双方当事人共同向人民法院提出确认申请。因为，调解的核心就是充分尊重当事人的自主性和意思自治，这是调解协议能获得司法确认的正当性来源，也是司法确认制度最根本的动因。[12]司法确认与其说是对调解协议效力的确认，还不如说是对双方基于自愿行使民事权利处分权的确认。而申请司法确认本身也不是诉的形式，它只是一种事实证明的申请，亦即申请对已达成调解协议这一事实进行确认，是法院对当事人达成调解协议的一种证明。[13]因此，为了确保行政调解协议的非争议性，司法确认程序的启动必须以当事人的合意为前提，调解协议达成后，应由双方当事人共同向人民法院申请司法确认。当然，实践中也可能出现调解协议达成后，一方提出司法确认申请，另一方在一方申请后明确表示同意的情形，这也应视作是双方共同申请。

 

    （四）司法审查的内容

    法院在审查专利纠纷行政调解协议时，原则上不仅要进行形式审查，还要进行实质审查，包括审查调解协议内容是否违法、是否损害国家和集体利益及第三人的合法权益等。审查过程中，要询问当事人，核对有关证据，必要时还要调阅进行调解的专利管理部门核查的关键性证据，向调解人员调查了解调解时的情况。然而，考虑到调解协议本就是基于双方自愿平等的原则而订立，实践操作过程中的形式和实质双重审查极有可能侵犯当事人的隐私权或商业秘密，违反意思自治原则，更何况一旦走双重审查程序，司法确认制度也将失去其高效快捷的解决纠纷优势。因此，专利纠纷行政调解协议司法确认的审查方式和审查内容应当区别于一般案件的审理，应侧重于调解程序的合法性审查，而不应过多地对纠纷本身进行审查，否则司法审查会演变成司法审判，脱离了司法确认制度的设立初衷。司法审查只是对调解协议的真实性、合法性进行审查，审查对象应该是调解协议而非案件本身。当然，审查过程中也可能会涉及到一些实体内容审查，应仅限于是否有悖于社会公共利益、是否违反法律法规的强制性规定等方面。

 

    （五）司法确认裁定的效力

    1. 司法确认裁定具有形式确定力

司法确认裁定的效力内容指司法确认裁判生效后应具有哪些效力。确定力根据不同的功能定位可以分为形式上的确定力和实质上的确定力。形式上的确定力是指司法裁判作出后一定期间内，相关的当事人没有表示异议，也没有向上一级机关申请复议或提起上诉，请求改判或发回重审，在法定的期间过后即认为相应的裁判合法适当，确定生效，而不能变动。实质上的确定力也称既判力，是指司法裁判正式生效后，其内容非依法定程序不能再变动，就作出裁判的人民法院而言，不能对同一违法行为，依同一事实和同一法律依据再作出另一次裁判；就被处罚的当事人来说，也不能就同一事项提起诉讼。总之，形式上的确定力是防止当事人在同一程序内对诉讼标的再次争执，实质上的确定力则是防止当事人在后诉中提出相矛盾的主张及证据。

 

    专利纠纷行政调解协议司法确认实行一审终审制度，确认裁定具有形式确定力，当事人不能提起上诉。至于裁决的实质确定力，也就是既判力所追求的前后诉裁判的一致性与这一制度并无联系。因为司法确认裁定的效力根据是当事人的合意，合意具有较大的任意性，在先诉讼中的合意未必与在后诉讼中的合意具有同一性，因而无法为具有既判力提供依据。当然，未予司法确认的行政调解协议则不具有确定力。根据《民事诉讼法》第195条规定，不符合法律规定的，人民法院裁定驳回申请，当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。这意味着法律没有限制当事人再次就调解协议申请司法确认的权利，也没有剥夺当事人就纠纷的解决提起诉讼的权利。

 

    2.司法确认裁定具有执行力

    执行力是对于裁判记载的给付请求权能够通过强制执行程序实现的效力。产生执行力的是经司法确认的调解协议中所记载的给付内容。专利纠纷行政调解协议经人民法院司法确认后，确认裁定书送达双方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。强制力的依据是调解协议中债权人得到确认的实体权利，它产生的作用力要求债务人必须履行义务。由于双方当事人共同申请司法确认，以表明其自愿接受裁判所可能产生的执行力拘束，因此，尽管调解协议中的给付内容本身无法直接产生强制的效果，然而，借助于非讼程序的运用，使得这一目标具有了实现的可能。

 

    （六）当事人或者案外第三人的救济

    司法确认是一种非诉程序，法官不就具体的纠纷争议进行职权主义探究，有时难以对调解协议存在的瑕疵以及是否侵犯第三人合法权益进行判断。因此，确认裁定生效后如果效力过于严苛，则有可能会损害当事人或者第三人的权益。基于这一考虑，在设计司法确认程序时，需要在裁决的稳定性和有关主体合法权益的维护方面实现一个良好的平衡。本文建议，对于司法确认过程中存在的瑕疵，应通过撤销机制和诉讼途径，为可能受到侵害的主体提供救济。

 

    其一，建立司法确认瑕疵撤销制度。撤销程序并不是一个新程序，而是原程序的附随程序，是原审法院发现确认裁定存在瑕疵，违反了法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益时予以自我纠正的一种程序。从最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》来看，已经确立了案外人申请撤销制度来保护第三人的权益。该规定第10条规定，案外人认为经人民法院确认的调解协议侵害其合法权益的，可以自知道或者应当知道权益被侵害之日起一年内，向作出确认决定的人民法院申请撤销确认决定。遗憾的是，该项内容仅规定了确认裁定侵犯他人合法权益时对第三人予以救济的情形，而没有赋予人民法院主动撤销瑕疵裁定的职权。显然，这一撤销制度是不健全的。建议在专利纠纷行政调解协议司法确认程序中，不仅规定案外人撤销制度，而且要增加法院依职权撤销的情形，即司法确认程序中的法院依职权探知原理，在其作出调解协议司法确认裁定后一年内，发现原裁定违反了法律禁止性规定，或者侵犯他人合法权益，情节严重的，可以主动依职权作出新裁定，撤销原裁定。撤销裁判具有溯及既往的效力。确认裁判被撤销后，该裁判视为自始没有发生法律效力。当事人可以变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼；案外人则可以向人民法院提起民事诉讼。

 

    其二，建立司法确认瑕疵诉讼制度。当事人或者第三人在有瑕疵的调解协议司法确认裁定作出后的合理期限内，有充足证据证明该调解协议的形成或者内容违反了其真实意愿或者侵犯了其合法权益，且造成了较严重损失的，可以向人民法院提起民事诉讼，要求返回财产或者赔偿损失。

 

    四、相关立法的完善及配套措施的建立

 

    为充分发挥行政调解解决专利纠纷、化解社会矛盾的作用，并使行政调解协议的司法确认具有明确的法律依据，本文对《专利法》第60条第2款、第3款提出以下修改建议：“管理专利工作的部门应当事人的请求，可以就专利纠纷进行调解；调解不成的，当事人可以依照《民事诉讼法》向人民法院起诉。”

 

    “经管理专利工作的部门调解达成的协议具有民事合同性质，经调解机关和调解员签字盖章后，双方当事人可以自生效之日起30日内共同向有管辖权的人民法院申请司法确认。调解协议经人民法院依法确认后，一方当事人拒绝履行或者未全部履行，对方当事人可向作出确认裁定的人民法院申请强制执行。”

 

    《专利法》对于行政调解协议及司法确认主要做原则性规定。为了进一步推进行政调解制度创新和司法确认制度的建立，建议国家知识产权局和最高人民法院出台以下配套措施：

 

    1.国家知识产权局制定专门的《专利纠纷行政调解办法》

在部门规章层面，“调解专利纠纷”的内容应当从现行《专利行政执法办法》中分离出来，由国家知识产权局另行制定专门的《专利纠纷行政调解办法》，从实体内容和程序规范等方面对专利纠纷行政调解制度予以具体规定，以回应当今社会纠纷解决和社会治理的实际需求，同时也为司法确认的开展提供良好的工作基础。

 

    2.最高人民人民法院出台《关于专利纠纷行政调解协议司法确认程序的规定》

建议参照《民事诉讼法》、《人民调解法》和最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，出台《关于专利纠纷行政调解协议司法确认程序的规定》，以具体规范专利纠纷行政调解协议司法确认程序，指导基层法院开展专利纠纷行政调解协议司法确认工作。

 

【注释】：

[1] 向国慧：《调解协议司法确认程序的完善与发展》，载《法律适用》2011年第7期，第14页。

[2] 占善刚：《人民调解协议司法确认之定性分析》，载《法律科学》2012年第3期，第142页。

[3] [日]小岛武司、小林学：《基本讲义民事诉讼法》，信山社2005年版，第5页。

[4] [日]棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社1994年版，第21页。

[5] 中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过）。

[6] 国务院《关于加强法治政府建设的意见》（国发［2010］33号）。

[7] 《人民调解法》第 33条规定，经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为必要的，可以向人民法院申请司法确认，人民法院依法审查后确认调解协议的效力。

[8] 最高人民法院关于《建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》【法发［2009］45号】，规定了“非诉”性质的司法确认程序。最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》【法释［2011］5号】，就人民调解协议的司法确认程序进行了具体规范。

[9] 《民事诉讼法》第194条：申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起30日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。第195条：人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行；不符合法律规定的，裁定驳回申请，当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。

[10] 《湖南省专利条例》第31条规定，县级以上人民政府管理专利工作的部门调解专利纠纷，应当遵循自愿、合法的原则，促成当事人和解或者达成调解协议。达成具有民事合同性质的调解协议的，双方当事人认为必要，可以依法向有管辖权的人民法院申请司法确认。

[11] 何炼红：《英国知识产权纠纷行政调解服务的发展与启示》，载《知识产权》2011年第7期，第77页。

[12] 洪冬英：《论调解协议效力的司法审查》，载《法学家》2012年第2期，第115页。

[13] 郝振江：《论人民调解协议司法确认裁判的效力》，载《法律科学》2013年第2期，第173页。