论知识产权制度运行中的政府管制

 

刘 华

 

　　知识产权是私权，知识产权制度是充分利用市场规律对创新行为进行调节的规范。知识产权法作为一相对独立的民事法律制度，在法律体系中它与基于公权力的行政法律制度之间具有较为清楚的界限。按经济自由主义的基本观点，市场应由“看不见的手”自发调节，不主张国家干预。而最近几年现实的情形是，在一些市场经济最为发达的国家和知识产权制度运行最为成功的国家无不例外地选择了进一步加强在知识产权制度运行中的行政权力的介入，将政府管制与知识产权制度相结合。

　　政府管制，是指“政府为防止私人部门在作出决策时未充分考虑诸如公平、健康和安全等公共利益而对私人部门进行的监督和控制活动。”政府管制有别于宏观调控，它们是政府作用于企业的两个方面。它们的区别主要在于，宏观调控是间接的、总量上的控制，它借助财政、货币等政策性工具作用于市场，通过市场参数的改变间接影响企业行为；而政府管制则是直接的、个量上的，它借助有关法律和规章直接作用于企业，规范约束和限制企业行为。

 

　　一、知识产权制度运行中政府管制的目标对象和工具

　　考察政府管制在知识产权制度运行中的绩效，可以有三个分析目标：其一，管制是否维护了市场竞争；其二，管制是否促进了科学文化事业的长期发展和社会经济可持续增长；其三，管制是否有利于减少社会总成本，以避免不必要的管制。

　　（一）关于管制对象

　　实现政府对知识产权制度管制的目标，必须落实到对具体对象的管制上。知识产权制度运行中的政府管制对象应该包括以下方面：

　　1．结构管制对象——知识产权制度模式及市场结构。我们在赞美今天的知识产权制度文明典范的同时，对历史稍作回望就可以发现，不同国家在采纳这个制度时国家对制度模式的选择和规则的确立已经从根本上决定了管制的基础。20世纪初，以前苏联为首的社会主义国家，为体现计划经济的优越性，采取了专利制度与发明人证书制度并行的模式。专利制度的基本规则是权利人以公开专利技术为对价获得法律保障的对技术实施的垄断权，体现在专利权中的财产利益只有在专利技术转化为现实生产力后才能实现；而发明人证书制度的基本规则是，国家给予发明人精神和物质两方面的奖励，该发明的实施权归国家所有。这是一个市场价格模式与政府强制模式的奇异组合，这种明显违背市场规律的制度模式的运行亦呈现畸形知识产权市场结构：外国人多选择申请专利，而前苏联国民或本国人多选择申请发明人证书。事实也证明这种制度模式不能从根本上对创新和技术的扩散形成良性激励机制，到20世纪80年代以后，这类模式已逐步被淘汰。

　　2．过程管制对象——产生和利用知识产权的市场行为。在知识产权制度所构建的框架下，经济主体就知识产权的产生和利用的市场行为包括两类：一是具有明显经济目的智力创造行为和知识产权的利用行为，诸如发明创新、作品创作以及专利、商标、版权的转让或许可使用；二是主要体现社会公益的市场行为，如基于公共利益对权利进行再分配的合理使用、强制许可等行为。政府对这些市场行为的管制将影响知识产权生产和利用，并最终影响知识产权制度的运行绩效。

　　3．目标管制对象——知识产权制度绩效。对知识产权制度绩效的管制主要应体现在对知识产权制度所确立的两大基本目标的考量上：其一，从个人权利的角度，专利制度的设立能否全面有效地保护专利权人的利益，使得在这种制度环境下他们的聪明才智得到回报，从而激励创新；其二，从社会利益的角度，专利制度是否对科技进步和创新的传播及应用提供了一个畅通的管道，使之能提高企业的生产率，进而促进一个国家产品总量和人均值的增长。政府管制应通过对相应的经济部门规定明确的经济目标和社会目标，辅以科学的评价方法，实现目标管制。

　　（二）关于管制工具

　　作为政府管制知识产权制度运行的工具，至少应该满足三个条件：一是可控性，管制者可以控制这个变量，可以确定它应该取什么值，并可以采取措施直接固定这个值；二是有效性，通过管制者控制的变量影响其他变量，这些变量的共同作用使运行机制趋近目标；三是独立性，必须能够根据有效性和可控性的程度将该变量与其他工具区分开。

　　政府管制的工具通常表现为具体的政策，经济学者将其划分为数量型政策、质量型政策和改革型政策。知识产权制度运行中的政府管制的数量型政策直接关系到改变现有工具值的政策，如增加或减少对知识产权制度运行和经济主体创新的政府支出。政府管制的质量型政策涉及到新工具的引入和知识产权机制不发生根本性变化下取消已有的工具，如新的知识产权行政措施的施行或不合理措施的放弃。知识产权政府管制的改革型政策则涉及知识产权机制发生重大变化的新工具的引入或旧工具的废除，诸如新的界定知识产权规则的确立。改革型政策对知识产权制度的运行影响巨大，它往往与政体的变化和历史因素密切相关。

　　一种更为重要的分类包括相机抉择措施和自动规则。对于政体稳定国家的知识产权制度运行的政府管制工具这是更为恰当的描述，亦是最常用的两种工具。相机抉择措施是管制者对具体情况进行评价后随时调整的政策工具；而自动规则是不需要针对具体情况调整政策，决策自动发挥作用的政策工具。对于政府管制的一般情形，两种工具各有千秋。相机抉择措施使政府的干预更具有针对性，但由于它的使用需要以决策者的认识和决策水平为前提，也就是说，需要进行管制的事件发生到决策者能够认识到需要干预以及需要采取的措施与实际采取措施之间存在一个由决策者的敏锐度所导致的时间间隔，因此，相机抉择措施可能存在观察时滞和管理时滞，并最终导致管制的效果时滞。自动规则具有较好的稳定性和管制的即时性，但在管制对象的针对性方面存在缺陷，尤其是在活跃的创新行为作为管制对象的情形下，其局限性更为突出。一种将两种措施的优势结合起来的规则，我们可以称之为自动稳定器，它对于缓解知识产权市场的周期波动是有实际效果的。自动稳定器在知识产权制度运行中最突出的例子是专利的累进维持费规则，它给出了一个随着专利权保护年份的增加而逐步递增年费的规则。该规则的相机自动调节功能反映在，当专利授权初期技术尚未进入市场时．低廉的年费支出不至于成为寻求专利保护的障碍，但逐渐递增的年费又可以促使技术不能进入市场的专利权人在法定专利保护期限届满之前放弃其垄断权，使专利技术提前进入公有领域；逐渐递增年费的规则对于专利技术已经获得市场回报的权利人来说，既能在一定程度上减轻个人收入分配的差异，也有助于调节知识产权市场需求。

 

　　二、我国知识产权制度运行中的政府管制创新及实践

　　我国由于长期计划经济的影响，在政府管制中亦存在如由于信息不对称导致的政府管制过度或缺位，由于对管制绩效的忽视导致的管制目标偏离和管制成本失控，由于无视制度创新价值导致对市场结构客体管制的缺位等等。对于如何解决这些问题，有两种较有代表性的思路：一是政府应该弱化管制，其基本主张是纠正传统强管制过于干预市场主体行为的偏差，而应该放松管制由市场自动调节主体的行为；另一个思路是主张管制创新，探索符合我国实际的管制模式。在我国市场经济体制下，政府失灵和市场失灵均同样可能在知识产权制度运行中显现，因此，主张放弃政府管制与其说是一个矫枉过正的倾向，倒不如说是在现代制度文明创新成就前的一种自暴自弃。

　　笔者主张对我国知识产权制度运行的政府管制应积极吸取各国有益的经验并探索符合我国情况的新措施，以创新的管制制度来积极影响创新活动。在知识产权制度运行中的政府管制，更应重视知识产权市场有别于一般商品市场的特殊性以及市场主体在创新活动和技术转移中的主观因素的重要作用，管制中不仅要约束也要激励，不仅要有强制也要有协商。也就是说，在知识产权制度运行中的政府管制应该体现激励性管制、协商性管制与传统强管制的互补性，构建新型的管制机制。[Page]

　　（一）关于激励性管制的实践

　　激励性管制（ incentive regulation）与政府单方向的强管制相比，其共同点在于纠正市场失灵、提高经济效率，但激励性管制更注重运用激励和引导的手段使市场主体遵照政府的意志进行经济活动。由此看来，激励性管制与知识产权制度对市场主体创新行为的激励影响方面具有很好的一致性，通过政府协调模式和市场协调模式的有机组合，政府干预措施与知识产权制度规范通过纵向（政府对市场主体行为的干预）和横向（市场主体之间的影响）形成结构性激励机制，以此来主导和影响创新行为及方向，达到消除创新活动中的各种非效率现象和短期行为，实现公共利益和个体利益的双赢，促进知识产权制度的健康运行。

　　根据我国知识产权制度运行的实际情况，激励性管制措施应主要针对完善和理顺知识产权市场结构、影响知识产权市场主体行为和增强知识产权市场绩效方面，可以考虑的管制措施包括：

　　1．制定我国的技术创新法，形成对技术创新、知识产权确立以及扩散全过程规制的制度结构。我国与知识产权相关的法律体系中，较为完善的部分是涉及创新过程的后部环节，即着眼对知识产权确立及扩散中法律关系的调整，而对决定创新方向和创新质量的前期基础部分在法律制度的层面上较为忽视。它的直接后果是放任市场对创新行为的影响，造就创新主体基于短期利益的低水平创新活动，其结果直接导致影响我国企业的核心竞争力，对国家经济持续稳定的发展形成不利影响。以行政法律制度把整个技术创新体系和相关环节囊括在其规范之下，为技术创新体系的有效运行提供必要的环境条件，尤其是对知识产权法作为一项私法规范所不能调节的社会关系及科技政策部分提供充分的规则支持，才能为激励创新活动、促进科技经济的良性发展提供持续的动力。

　　2．加强对企业创新的配套政策，使企业成为研发和技术转移的主力。即使在发达国家，政府对独立研究机构的资助也只能是对少数精锐力量的支持，企业在一个国家的创新体系中占有最大量的科研人员和科研经费。我国现阶段的技术创新体系落后于工业发达国家，尤其是在创新体系的企业构成部分力量单薄。其主要问题表现在：企业创新意识薄弱、创新或消化吸收创新技术的能力低下且研究开发资金明显不足。因此，政策在引导企业的技术研究与开发问题上，既要考虑建立和完善政府及金融机构对企业研究与开发经费配置或投入结构，更应鼓励企业加大自主性技术创新经费投入力度以及对引进技术的经费投入。

　　3．加强科技政策与产业政策的衔接配套，促使知识产权的潜在经济利益转化为现实的经济利益。这是我国政府激励性管制必须关注的一个问题。我国现行的创新体系以各级政府领导下的科研机构为主体，这种创新体系尽管也能产生大量的创新成果，却不一定是生产实际中所需要的，因此在创新与技术的扩散之间就出现了一个断层，不利于技术创新转化为工业创新。管制中应重视科技政策与产业发展需要的融合，将创新主体的重心转移到企业研发机构，形成研究与开发的良性循环机制，增强知识产权制度以至我国创新体系的绩效。

　　（二）关于协商性管制的实践

　　传统意义上的政府管制过程是政府采取法定的行为模式、依据法律规则对市场主体的经济活动进行的干预，是一种强制性行政行为，故政府与市场主体之间的法律地位是不平等的，被管制者相对于管制者来说处于被动从属地位，即使是在激励性管制中这种情况依然存在。协商性管制（ negotiated regulation）是基于管制者和被管制者就如何管制进行充分协商的前提下，共同制定管制政策的一种互动性管制方式。它是组织协调模式与政府协调模式的组合，政府通过与被管理者组织之间的协商以实现有效管制的“有管制的俱乐部模式”或“政府主导的协调模式”。在这种管制模式下，市场主体的地位在协商性管制中由纯粹的被管制者转化为可以参与管制政策制定的具有一定决策权的主动角色，这种管制方式与激励性管制乃至传统管制具有很强的互补性，其优势体现在：①由于被管制者能够参与管制政策的制定，使得被管制者有机会充分表达市场主体的信息，解决了其它管制方式所普遍存在的信息不对称问题；②协商性管制作为政府协调模式与组织协调模式的有机组合，较好体现了政府干预与被管制者利益的兼顾，有利于政府管制的施行；③协商性管制模式使得政府和被管制者具有直接的、正常的途径协商政策，从而降低了交易成本，提高了管制效率。

　　对我国知识产权制度运行中的协商性管制可以有以下措施：

　　1．对高水平基础研究的重点投入，为技术创新提供学科理论基础。政府管制介入基础理论创新的优势，首先是修正市场对于创新行为由短期利益支配的局限。此外政府和具有专业素养的创新组织就创新方向和经费支持等问题经由充分协商形成的科技政策，避免了仅由政府一方决策可能导致的盲目性，在执行中亦能调动创新主体的主动性。

　　2．重视对知识产权实行科学管理，努力实现知识产权制度效用的最大化。根据我国许多企业不能熟练运用知识产权制度规则的现状，政府不仅要代表国家依法审查授予知识产权，也应该通过知识产权政策的实施和对知识产权的管理，帮助企业在合理运用知识产权战略、预防和处理知识产权纠纷方面发挥积极作用，使我国企业能有效利用已有的知识产权资源，发挥知识产权制度的最大效益。

　　3．理顺知识产权政府管理机构，增强法规、政策的可操作性。建立国家及各级政府知识产权工作统一的专门机构是必要的，在此基础上，引导企业的知识产权管理与政府管理相衔接，疏通国家知识产权战略的执行体系。在这一点上，日本通过在内阁设立知识产权总部统一协调知识产权战略的做法值得借鉴。

　　政府与市场具有天然的互补性，政府管制是市场失灵的良药，也是作为市场产物的知识产权制度的增效剂。但不可回避的是，政府管制的合理性并不能完全弥补知识产权市场和制度失灵的所有方面。其原因在于，政府以不同的程度介入市场，即宏观调控经济和微观管制企业。由于管制是基于直接影响企业经济行为的国家干预制度，它在影响国家创新体系包括知识产权制度运行方面也可能存在着系统失效和销定（lock－in）失效的情形。因此，市场调节、微观管制与宏观调控的有机结合才可能构建一个比较完善的知识产权战略运行机制。

 

转载自：中国知识产权报