中国应建立以知识产权为导向的公共政策体系

2007年11月8日0:6:27

吴汉东

中南财经政法大学教授、博士生导师，知识产权研究中心主任

原载《中国发展观察》2007年第5期

    编者按

     知识产权制度是一个国家现代化发展战略的重要政策支撑。过去20年，中国政府一直决心建立良好的、可实施的知识产权制度。今年上半年，国家知识产权战略纲要即将出台。正值4月26日世界知识产权日到来之际，本刊特约多位专家对知识产权战略从不同角度进行讨论，希望对读者有所帮助。

     从价值目标和制度功能的多维角度出发，可以对知识产权的基本属性进行不同的描述：从私人层面看，它是知识财产私有的权利形态；从国家层面看，它是政府公共政策的制度选择；从国际层面看，它是世界贸易体制的基本规则。　

     国家视野中的知识产权指的是政府公共政策的制度选择，是否保护知识产权、对哪些知识赋予知识产权以及如何保护知识产权，是一个国家根据现实发展状况和未来发展需要所作出的制度选择和安排。知识产权制度已成为一国走向现代化的必然政策选择。 　

     知识产权制度的政策科学基础

     公共政策是政策科学领域里经常使用的术语，它是指“以政府为主的公共机构，在一定时期为实现特定的目标，通过政策成本与政策效果的比较，对社会的公私行为所作出的有选择性的约束和指引，它通常表现为一系列的法令、条例、规定、规划、计划、措施、项目等”。从这一定义出发，知识产权制度在公共政策体系中也是一项知识产权政策，是在国家层面上制定、实施和推进的，即政府以国家的名义，通过制度配置和政策安排对于知识资源的创造、归属、利用以及管理等进行指导和规制，宗旨在于维护知识产权的正义秩序，实施知识产权传播的效益目标。主要活动包括： 　 　

     一是制定法律法规，以产权形式对相关知识财产提供保护。关于知识产权制度的设计，在作为一国的独立法律时，立法者须以本国经济、科技、文化和教育的发展现状为政策基础，同时也应以未来一定阶段的社会发展需要为政策远景，在知识产权国际保护制度形成之后，立法者在制度选择和安排方面必须考虑一体化与本土化之间的协调。

     二是提供实施条件与手段，建立包括司法裁判、行政管理、社会服务等在内的配套机制。知识产权虽是市场机制的产权形式，但不能没有政府机制的调控。由于知识产品的非物质性特点，司法机关、行政机关、社会服务机构等在知识产权的取得、利用、保护、管理方面应采取“作为”的方式进行干预，才能保证知识产权制度的实施效益。　

     三是以相关公共政策作为支撑，共同服务于“总政策”目标。在公共政策体系中，促进经济增长和社会发展的任务目标，并不是知识产权政策独立承担的，上述目标取向也体现在其它公共政策中。同时，知识产权政策的某些规范，在其它公共政策中也有所体现，知识产权政策的实施也有赖于其它公共政策予以配合。与知识产权政策相关联的公共政策主要有文化教育政策、产业经济政策、科学技术政策、对外贸易政策等。作为政策决策主体的政府，其任务在于制定和健全政策，统一和协调政策。

 　同时，知识产权政策应该具有调整功能。政策科学理论认为，实施公共政策都会面临一个“谁是政策的受益者，谁是政策的受损者”的问题，而知识产权政策事关知识财产利益的分配和调整。作为“利益相关者”，涉及知识产品的创造者、传播者、利用者之间的权利义务关系；作为“利益分享者”，则要考虑创造者专有权利与社会公共利益之间的平衡。知识产权是知识财产私有的法律形态，在权利义务关系上，以权利为本位，在规范方法上以授权性规范为主要内容，在立法中心上以保护创造者权利为首要。与此同时，知识产权也是知识利益分享的法律工具，通过权利限制、权利利用的制度设计来调整权利主体与义务主体之间、个人与社会之间的利益关系。

    知识产权制度的国外经验

     西方发达国家对知识产权非常关注，这不仅仅是因为他们是制度的创始者，还在于他们也是制度最大的受益者。总结起来，有三方面的经验。

     实用主义的态度。西方发达国家对知识产权的保护有一个发展过程，他们根据经济、科技、社会发展的不同状况来调整本国的知识产权政策，而且有从选择保护到全面保护，从低水平保护到高水平保护这样一个缓慢的渐进过程。以美国这个知识产权公共政策有效运作的先行者为例，其在1790年时就颁布了专利法和著作权法，是西方国家比较早地制定知识产权制度的国家之一。基于其文化、教育落后于欧洲国家的现实考量，美国1790年版权法奉行的是低水平保护：版权客体狭窄、对作品要求标准较低，对外国作品长期不予保护。其后，随着美国文化产业的不断发展，版权法于1831年、1879年、1912年、1976年、1998年多次修改，其版权保护范围不断扩大、保护水平不断提升，从而实现了从“印刷版权”到“电子版权”再到“网络版权”的制度创新，一直到1988年才参加了高水平的伯尔尼公约。进入20世纪80年代以来，美国又根据发展状况对知识产权政策作了重大调整。

     发达国家从低水平保护到高水平保护，短则几十年，长则上百年，但坦率地说，这个经验我们学不来，因为世界贸易组织把高水平的知识产权保护纳入国际贸易体制，作为中国这样的发展中国家已经失去了西方发达国家所走过的长期、缓慢、必要的过渡期和准备期，这是我们必须面对的现实。

     公共政策的立场。西方发达国家总是从国际和国内两个层面来推进知识产权政策，以服务于国家利益。美国在这方面的运作是成功的，前文谈到的美国在上世纪80年代对知识产权政策所作的重大调整，也正是从这两个层面来展开：一是在国内建立了促进知识经济发展、科学技术创新的政策体系。知识产权是个法律问题，但是美国把法律制度、法律政策和其他的政策结合起来，在其政策体系中，重视知识产权的规制与导向作用来推动相关产业的发展，通过这种政策的有效配套和实施，极大地推动了美国朝阳产业的出现。同时，美国还以知识产权的保护为核心，构建了一个知识产权创造、运用和管理的制度体系。二是在国际上实施知识产权保护与对外贸易直接挂钩的政策举措。20世纪90年代中期以前，美国主要是凭借国内的《综合贸易法》中“特别301条款”和《关税法》的“337条款”，把给予贸易对手的最惠国待遇与要求对方保护美国的知识产权直接挂钩，对所有不保护、不完全保护、不充分保护知识产权的国家进行经济威胁和贸易制裁；1994年《知识产权协定》生效以后，美国更多地依赖缔约方的国家强制力和世界贸易组织的国际强制力，将缔约方所承诺的高水平的知识产权国际保护与享有无差别的最惠国待遇紧密联系起来。在国际贸易“知识化”与知识产权“国际化”的条件下，知识产权保护不再是一国内部的法律义务，而是与国际经济、科技、文化交流紧密地联系在一起，从而成为国际贸易体制的基本规则。基于此，一国制定的知识产权政策既要适应国内发展需要，又要遵循国际规则。

     现代化的发展战略。西方发达国家，甚至包括走上工业化道路的发展中国家，在新世纪以后都是把知识产权作为本国发展战略的重要政策支撑。这些国家分可为四个类型：第一类为科技领先型国家，唯一的国家是美国，以知识产权作为战略支撑，美国发布了两个重要的改革方案，一是知识产权与通信综合改革方案，另一个是美国商标局发布的[Page]21世纪战略纲要，要改革现行的专利法和商标法，以适应知识经济发展的需要。第二类为技术赶超型国家，主要以欧盟、日本为代表。进入21世纪，日本提出知识产权立国的理念，成立知识产权战略本部，专门协调国际、国内知识产权保护，同时通过知识产权基本法和知识产权战略大纲。第三类是引进创新型国家，像韩国、新加坡以及中国的香港和台湾地区都属于此类。这其中不能不提的是韩国，韩国跟中国在科技创新方面都是从上个世纪60年代同时起步，今天，韩国已经成为知识产权公共政策有效运作的后起者，其战略值得我们反思。从20世纪70年代开始韩国逐渐重视知识产权，并将技术引进和技术发展与知识产权结合在一起。在国家战略方面，韩国已经构建了知识产权国家战略框架。由国务调整室牵头的“知识产权保护政策协议会”于2004年成立，负责协调所有的知识产权国家政策，致力于推进国家知识产权制度的现代化和经济、科技、文化的快速发展。此外，鼓励中小企业发展、加快科技创新，也成为韩国知识产权战略的重要内容。　

     而第四类则指的是走上工业化道路的发展中国家，我称之为发展调整型国家，其中最有代表性的就是巴西、俄罗斯、印度和中国。这四个国家都十分重视知识产权的问题，巴西主要是重视传统知识、传统资源的保护，印度已经成为知识产权公共政策有效运作的追赶者。印度总理瓦杰帕伊在2000年提出建设“知识大国”和建立“知识社会”的主张。为此，印度政府积极运用以知识产权为导向的各项公共政策，促进印度知识经济的发展。在产业政策方面，印度加强在软件开发、外包服务、工程咨询、研发服务、生物技术、医药以及教育培训等领域的知识产权保护，促进自己优势产业的发展；在外贸政策方面，运用贸易壁垒、技术壁垒、贸易管制等政策保护民族工业发展；在税收政策方面，印度政府采取税收减让政策来促进企业研发费用的投入；在文化政策方面，维护印度的文化多样性，积极推动生物多样性、传统知识、民间文学在国际范围的法律保护；在人才政策方面，充分发挥海外印度人才的优势，鼓励归国或通过各种方式加强与印度当地企业的研发合作。

    中国应建立以知识产权为导向的公共政策体系

     可以说，从世界范围来看，在知识经济和经济全球化的浪潮中，越来越多的国家建立起全方位的以知识产权为导向的公共政策体系以有效提升本国的核心竞争力，在国际竞争中争取或保持领先地位。　

     改革开放二十多年来，我国已逐步建立较为全面的知识产权保护的法律体系， 形成了相对比较完整的法律形态公共政策，但是非法律形态知识产权公共政策发展缓慢，没有形成全面、系统的知识产权公共政策，这使得我国知识产权制度的整体效用大打折扣。　

     以专利制度为例。专利权是科技领域最重要的知识产权，其有效运作需要两个最重要的条件：第一，建立以专利权为导向的涵盖技术创新、技术成果转化、技术中介服务、技术产权保护的公共政策体系。在相关制度缺失的情况下，不少地方和行业普遍存在着有技术无专利、有专利无应用、有应用无产业的现象。据资料表明，我国技术成果的市场转化率仅为10%-15%，而技术应用的产业化率只有7%，远低于发达国家相关指标60%至80%的水平。第二，提供自主创新所需要的研发资金和物质条件。这一方面的问题更为严重，主要表现为创新投入不够。2004年研发投入占GDP的比重为1.23%，2005年上升到1.3%多。这一投入量低于可统计国家平均1.6%的总体水平，与发达国家2.2%的投入差距更大，研发投入不足直接影响企业专利数量规模和质量水平。　

     而中国要走建立自主创新体系、建设创新型国家的发展道路，知识产权是最重要的一个战略支撑。为了进一步加大知识产权保护力度，推动知识产权制度建设，中国于2004、2005年分别成立了“国家保护知识产权工作组”和“国家知识产权战略制定工作领导小组”。以此为契机，中国知识产权制度建设迈入了战略主动的新阶段。2006年1月，胡锦涛总书记在全国科学技术大会上提出了建设创新型国家的战略目标。同年5月，胡锦涛总书记在中央政治局集体学习时强调：“加强知识产权制度建设，提高知识产权创造、运用、保护与管理能力，是增强自主创新能力、建设新型国家的迫切需要”。这一论断表明，中国已经站在战略全局的高度，重新审视知识产权制度的功用和地位。基于当今国际科技、经济的发展趋势和创新型国家的发展经验，中国将通过制定和实施国家知识产权战略，有效利用知识产权制度，以此作为缩小与发达国家的差距，实现跨越式发展的政策抉择。

     目前，我国正在制定国家知识产权战略，以建设创新型国家为目标，国家知识产权战略的一个重要任务，就是建立以知识产权为导向的公共政策体系，知识产权制度应与国家的文化政策、教育政策、科技政策、产业政策、对外贸易政策相互配合，并在有关政策出台时增加知识产权条款。在文化政策方面，应制定战略规划，采用知识产权的保护方式保存我国现有的大量优秀历史文化遗产，促进“非物质文化遗产”的法律保护，同时，对于民族民间文化资源积极予以保护与开发，协调不同地区间文化事业发展的重点，鼓励文化创新，推动文化的版权化、市场化；在教育政策方面，要积极发挥大学的研究智力优势，充分利用政府财政与社会公共投入，将现有的理论研究成果产业化，进而促进“产—学—研”的良性循环；在科技政策方面，应引导、鼓励各类企业增加科技投入，使其逐步成为科技投入的主体，通过自主创新并对创新成果加以法律保护，形成自主知识产权，加大对发明创造者的保护力度，注意科技成果的产权化、产业化；在产业政策方面，应着力调整产业结构，促进智力成果产业化，国家产业政策和发展规划要把发展高新技术产业摆到优先位置，在财税、信贷和采购等政策上给予重点扶持，高新科技的知识产权申请、管理与利用制度应与财税、信贷等政策置于同等重要的地位；在对外贸易政策方面，应转变对外贸易增长方式，优化进出口商品结构，扶持具有自主知识产权、自主品牌的商品扩大出口，实现从贸易大国向贸易强国跨越的战略目的。

网站编辑：刘友华