政府专利资助政策协同研究

[摘　要]针对我国各级政府专利资助政策的现状，提出了加强宏观政策指导、明确专利质量标准、建立专利资助信息交换系统的我国各级政府专利资助政策协同运行的思路，建议实施阶段分解、比例配套、重点突出、效能协同的具体资助方案，以改善我国专利结构、提高资助效率，有效发挥专利资助政策对我国专利事业发展的促进作用。

[关键词]专利资助政策；协同；专利质量

    专利资助政策是国家和地方各级政府积极运用财政政策的调控功能，以政府财政专项费用的形式补贴专利申请、审查和维持费用，以促进自主创新和专利事业发展的一项重要举措。从我国实际运行效果来看，该政策最直观的效果表现为专利申请量的快速增长，但同时也派生出问题专利的弊端，导致财政资源使用效率的降低。因此，如何对专利资助政策进行合理设计与科学管理，特别是各级政府专利资助政策如何有效衔接从而发挥政策运行的协同效应，是本文试图分析和解决的问题。在以下的分析中，我们首先将以一起高校申请政府专利资助个案为实证对象，来测试政府专利资助政策的有效性，进而发现一项高质量的专利在政府与市场主体的视野中所可能出现的盲点，从而为我国各级政府专利资助政策的协同运作提供一些思路。
    一、一个检验政府专利资助政策协同效应的案例
    某部属高校完成了一项由国家自然科学基金资助的项目，其主要成果是具有广泛除草活性的新农药品种，自申请中国发明专利公开后，立刻受到一些国际知名农药公司的关注，希望申请人提供样品并开展进一步的合作研发。为使自主知识产权在国际合作中得到保护并获得可预期的市场回报，该校亦就此主题申请了PCT国际发明专利，然而该技术的国外专利申请需耗费极大的人力和财力，而该基金项目经费总额不足30万元，不足以支撑庞大的申请费用。但如果选择对此有兴趣的国外公司来承担，在权利归属和以后的利益分享上也无疑会形成可以预见的隐患。鉴于高校所在省市均实施了专利申请资助政策，该高校分别向省市主管部门提出请求，答复是市财政资助对象仅限于本市企业，而省财政的资助则需在授权后的第二年度到位，且资助额度较小。迫于费用的压力，该校不得不在PCT专利进入具体国家阶段后放弃多数原指定国家和地区，仅进入了其中一个国家的专利审查程序。财政部于2009年9月27日发布了《资助向国外申请专利专项资金管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），这是我国第一次由中央财政设立资助向国外申请专利专项资金，实施国家层面的专利申请资助政策，该高校积极响应并提出了资助申请。但仍有一点需关注的是，《暂行办法》第七条规定：“凡获得中央财政科技研发资金以及地方财政有关研发资金支持向国外申请专利的项目，不得重复申请资助。”而事实上相当部分的政府财政研发项目经费中并不包括或不完全包括专利申请尤其是国外专利申请的费用预算，该规定是否可能将一些优秀的政府财政支持研发所形成的发明专利排除在资助范围之外，还有待政策实施后的观察。
    此案例对政府专利资助政策的协同效应提供了一次实证检验，一项优秀发明专利在看似完备的各级政府专利资助政策体系的实际运作中，却得不到及时和有力的支持，而在技术创新的初期就指望国外资本的介入来解决国外专利申请的高昂费用无异于饮鸩止渴。我们认为，要使有限的财政资源能够解决高质量和具有商业价值专利所需费用的难题，其解决思路还必须以资助标准的完善和各级财政资助政策的协同为切入点。
    二、国内外专利资助政策基本状况的考察
    （一）部分国家基本状况
    不少国家实施形式多样的政府资助专利费用的政策。[1]在新加坡，对一个申请单位的资助可达3项，初期申请每项提供50％资助，各不超过5 000新加坡元，后期申请每项提供50％资助，各不超过25 000新加坡元；韩国政府对个人和小企业申请国外专利和实用新型专利资助申请费额度为每人3件，每件不超过200万韩元，被认可为优秀发明的专利，政府还将资助自其申请国外专利日起前两年的国内申请费用；墨西哥斯旺西知识产权计划对企业知识产权相关的商业和法律费用给予60％的补助金（最高可达6 000英镑）；爱尔兰企业局的专利资助计划的资助额度初期可以达到专利费用的100%，后期随着项目的进展而递减。
    上述措施显示了国外资助政策大多采取了分阶段、比例配套、限额资助的形式，这种资助方式的优点是根据专利申请的不同阶段来调整资助额度并由政府与申请人按比例分担专利费用，避免了无商业价值专利的申请。
    （二）我国基本状况
    我国地方政府自1999年以来普遍实施了资助专利费用的政策，各地方政府主管部门在制定各自专利申请资助政策时大都充分考虑了本地区技术发展水平和经济实力，据此所形成的地方专利资助办法大体分为两类：
    1．实报实销型。该办法不区分三种专利的类别，以在申请专利过程中发生的实际费用为资助对象，这种政策避免了重复资助的可能性，在一定程度上可节约支出。但授权后专利的年费如何支付是一个受市场影响很大的市场主体的行为选择，该阶段的专利费用是否还应由政府资助以及怎样资助则是一个更为复杂的政策抉择。
    2．类别定额资助型。该办法根据申请专利的类别不同，予以不同额度的定额资助，该种资助的方法是每年资助额度变化成比例。在一级政府的资助政策中，此种方法的资助额度一般少于专利费用的实际支出，它可能导致的问题：一是多级政府对同一项目的重复补贴，造成财政资源的浪费；二是资助额度非常有限，不能满足某些重点项目申请国外专利的费用要求。
    三、我国专利资助政策存在的问题
    我国这种国家宏观指导性政策长期缺位，而以地方政策为依据、地方财政为支撑、各级地方专利行政管理部门为政策执行主体的政府资助专利费用运作机制的优点是资助形式便捷和资金到位迅速，较大程度地解决了创新主体申请或维持专利时的经济负担，客观上也大幅度提升了各地区专利申请量。然而，由于缺乏基于国家利益立场的宏观政策指导，加上无偿的政府财政专利费用资助政策与基于市场规律的专利制度的运行机制的对接本身就是一个政策实践中的难题，故这种机制下的弊端也就显而易见，主要表现在以下几方面：
    （一）基于地方利益立场，专利资助政策协同性差
    在专利权的确立和使用的整个过程中，专利申请人、专利权人、专利实施人往往不是同一主体且不在同一地区，或单位位于某地区但其行政隶属关系不属于该地区，而地方性政策往往只支持隶属地方的企事业单位的专利费用，这使得各级政府在专利费用资助政策的衔接上可能存在盲点。前述某高校的案例就非常典型，一项好的专利技术就因为得不到相应的政策支持而大大缩小其未来的市场面。在实践中，专利权人和专利实施人分属两地的情况十分普遍，而专利权人所在地区在资助时往往会倾向于被资助项目由本地区企业的实施，专利实施人所在地区也通常因为专利权人不属于本地区，地区政策只能提供少量资助或根本没有资助，这些基于地方利益立场的政策显然不利于技术在市场中的自由流转。
    随着不同地区科技经济合作的不断加深，跨地域的科创新和技术转移日益频繁，如果现有的各级地方专利资助政策缺乏相互协同的构架，那么这些政策的运行就容易出现专利费用资助的盲点或重复点，而大大降低政府专利资助政策的效用。
    （二）资助对象及资助额度的设置不够合理，没有资助重点
    一方面，不同类型专利的费用对申请人的负担具有很大差别，而资助政策中未能有效体现这种差别，尤其是对发明专利及向国外申请专利的现有资助比例很难起到较好地解决专利费用负担的作用，这使资助政策在客观上仅起到了重点解决实用新型和外观设计专利费用以及专利申请总量问题的效果；另一方面，不同类型或不同技术领域的专利对经济发展的作用亦有显著差别，地方资助政策大多并未对具有广泛市场前景的重点专利进行重点资助，致使政府资助弥补市场主体投资盲点的功效很难发挥，进而也使政策难以引导专利申请结构进一步优化以促进专利申请质量与数量的协调提升。
    上述问题存在的原因不仅仅是地方主管部门的政策水平问题，由于地方财政的经费有限但同时还必须完成年申请量任务，扩大资助对象、降低单项资助力度就成为不得不为之的“对策”，长此以往无疑会使专利资助政策的实际效果与政策的初衷发生偏离，甚至会助长一些投机者通过简单的、重复的实用新型或外观设计来套取资助以获得申请量。
    （三）受资助专利的质量较差，存在法律状态不稳定、重复资助的问题
    较多地方政府主管部门以专利申请为起点实施资助程序，资金兑现到位专利资助的任务就基本完成，而不再过问申请是否获得专利权及权利的稳定性；也有一些地方政府主管部门实行的是申请、实审、授权等相关费用在相应阶段给予资助，该方式的资助程度较前者在专利程序上更加深入，但依然与专利技术的质量尤其是市场价值没有发生直接的关联；重复资助问题主要出现在实用新型与外观设计专利上，由于这两类专利采取形式审查制以及第三次修改前的《专利法》对实用新型与发明双重申请的许可，客观上使重复申请下的重复资助的发生具备了制度基础。
    实证研究也表明上述情况并非个案。已受资助的专利中高比率地出现未获得授权、授权后未维持有效、重复授权、资助申请人未缴纳已资助专利费用以外的后续费用等法律状态异常变化的现象，[2]表明无质量意识的专利资助政策措施的调整和完善已迫在眉睫。
    （四）专利资助与相关管理部门未建立信息交换机制，缺乏重点资助项目的信息来源
    对于技术创新及技术转移全过程的资助和管理，在我国往往涉及多个主管部门。诸如财政部门、科学技术管理部门、知识产权管理部门及发改委等，由于目前这些部门间缺乏有效的管理信息沟通机制，科技创新和技术转移管理部门已经获得的准确且专业的项目评价信息难以与专利资助管理部门分享，加上专利资助的审批和后续的绩效管理机制尚不完善，导致重点项目缺乏专利资助经费的情况下，一些问题专利却分享着政府财政资源。
    四、实现我国各级政府专利资助政策协同的宏观思路
    我国在实施专利法后的科技创新大致可分为三个阶段：第一阶段以难度相对较低的技术创新和对国外技术的改进为特点，初期的这种技术创新仅仅是提供给发明人所在单位内部使用，大多不涉及单位外部的技术转移问题，该阶段的创新成本相对较低；第二阶段的创新以针对我国经济建设中实际技术需求的创新为特点，技术创新的人力和物力投入增大，大多由本地区或少量跨地区的国内科研院所和企业共同进行技术研发；第三阶段是随着我国国力的日益增强以及建设创新型国家目标的确立而形成的，投入的大幅度增加及创新实力的提升，使高投入、高水平、跨地域合作的技术创新成为这一时期技术创新的重要特征，国内不同地区间以及国际合作与交流成为科技创新的常态，跨地区、跨国界的技术转移亦十分频繁，因此该阶段专利的国际保护问题就显得尤为突出。
    目前我国地方政府实施的专利费用资助措施多是以第一阶段和第二阶段初期的情况为依据制定，这在当时对鼓励技术创新无疑起到了积极的推进作用，而且该阶段技术创新大多仅涉及本地区内，权利归属单一，在管理上也相对简单，较少涉及区域专利政策协同的问题；就目前我国技术创新所处阶段观察，由于研发的地域性拓展，不同地区之间的政策冲突的弊端显露无遗。随着技术及经济环境的发展，原有的专利制度可能已不适应发展的需要，因而应根据技术及经济发展的需要制定新的专利政策。[3]故仅靠各级地方政府各自为政的专利资助政策体系已明显不能满足发展的需要，就当前的专利资助政策体制的变革，我们有以下思考和建议：
    （一）宏观指导政策—主导各级政府专利资助政策的协同运作
    对专利资助政策的考察不仅应当关注以各种规则形式存在的政策内容，更应注重它们之间的相互关系，以发现不同政策措施的实施中其效用是在叠加还是在抵消。已有研究表明：政府对资助范围的限定比较盲目，没有结合专利产出结构优化的效应，使得政府资助专利费用的实施反而加剧了专利产出结构的失衡。[4]故加强决策部门之间的互动与合作，实现各级、各类政策的协同实施是我国专利资助政策体系有效运行的关键。为避免政策主体之间各自为政、各守一方的局面，国家层面的政策制定者在制定宏观政策和建立协同机制时应注意明确政策系统的整体价值目标，并敦促地方各级实施政策安排和相关配套措施。为改进我国专利资助政策目前的局面，我们认为有效办法应由国家知识产权局制定一个专门的政策指导性文件，统筹部署各级地方知识产权行政主管部门在资助对象、资助标准、资助办法等方面的安排，而不是仅仅在现有法律法规的个别条款中概而述之。
    我们认为，这个指导政策应该体现以下原则和方法，即：阶段分解、比例配套、重点突出、效能协同。