中国应建立以知识产权为导向的公共政策体系

知识产权制度的政策科学基础

    公共政策是政策科学领域里经常使用的术语，它是指“以政府为主的公共机构，在一定时期为实现特定的目标，通过政策成本与政策效果的比较，对社会的公私行为所作出的有选择性的约束和指引，它通常表现为一系列的法令、条例、规定、规划、计划、措施、项目等”。从这一定义出发，知识产权制度在公共政策体系中也是一项知识产权政策，是在国家层面上制定、实施和推进的，即政府以国家的名义，通过制度配置和政策安排对于知识资源的创造、归属、利用以及管理等进行指导和规制，宗旨在于维护知识产权的正义秩序，实施知识产权传播的效益目标。主要活动包括： 　 　

    一是制定法律法规，以产权形式对相关知识财产提供保护。关于知识产权制度的设计，在作为一国的独立法律时，立法者须以本国经济、科技、文化和教育的发展现状为政策基础，同时也应以未来一定阶段的社会发展需要为政策远景，在知识产权国际保护制度形成之后，立法者在制度选择和安排方面必须考虑一体化与本土化之间的协调。

    二是提供实施条件与手段，建立包括司法裁判、行政管理、社会服务等在内的配套机制。知识产权虽是市场机制的产权形式，但不能没有政府机制的调控。由于知识产品的非物质性特点，司法机关、行政机关、社会服务机构等在知识产权的取得、利用、保护、管理方面应采取“作为”的方式进行干预，才能保证知识产权制度的实施效益。　

    三是以相关公共政策作为支撑，共同服务于“总政策”目标。在公共政策体系中，促进经济增长和社会发展的任务目标，并不是知识产权政策独立承担的，上述目标取向也体现在其它公共政策中。同时，知识产权政策的某些规范，在其它公共政策中也有所体现，知识产权政策的实施也有赖于其它公共政策予以配合。与知识产权政策相关联的公共政策主要有文化教育政策、产业经济政策、科学技术政策、对外贸易政策等。作为政策决策主体的政府，其任务在于制定和健全政策，统一和协调政策。

同时，知识产权政策应该具有调整功能。政策科学理论认为，实施公共政策都会面临一个“谁是政策的受益者，谁是政策的受损者”的问题，而知识产权政策事关知识财产利益的分配和调整。作为“利益相关者”，涉及知识产品的创造者、传播者、利用者之间的权利义务关系；作为“利益分享者”，则要考虑创造者专有权利与社会公共利益之间的平衡。知识产权是知识财产私有的法律形态，在权利义务关系上，以权利为本位，在规范方法上以授权性规范为主要内容，在立法中心上以保护创造者权利为首要。与此同时，知识产权也是知识利益分享的法律工具，通过权利限制、权利利用的制度设计来调整权利主体与义务主体之间、个人与社会之间的利益关系。

    知识产权制度的国外经验

    西方发达国家对知识产权非常关注，这不仅仅是因为他们是制度的创始者，还在于他们也是制度最大的受益者。总结起来，有三方面的经验。

    实用主义的态度。西方发达国家对知识产权的保护有一个发展过程，他们根据经济、科技、社会发展的不同状况来调整本国的知识产权政策，而且有从选择保护到全面保护，从低水平保护到高水平保护这样一个缓慢的渐进过程。以美国这个知识产权公共政策有效运作的先行者为例，其在1790年时就颁布了专利法和著作权法，是西方国家比较早地制定知识产权制度的国家之一。基于其文化、教育落后于欧洲国家的现实考量，美国1790年版权法奉行的是低水平保护：版权客体狭窄、对作品要求标准较低，对外国作品长期不予保护。其后，随着美国文化产业的不断发展，版权法于1831年、1879年、1912年、1976年、1998年多次修改，其版权保护范围不断扩大、保护水平不断提升，从而实现了从“印刷版权”到“电子版权”再到“网络版权”的制度创新，一直到1988年才参加了高水平的伯尔尼公约。进入20世纪80年代以来，美国又根据发展状况对知识产权政策作了重大调整。

    发达国家从低水平保护到高水平保护，短则几十年，长则上百年，但坦率地说，这个经验我们学不来，因为世界贸易组织把高水平的知识产权保护纳入国际贸易体制，作为中国这样的发展中国家已经失去了西方发达国家所走过的长期、缓慢、必要的过渡期和准备期，这是我们必须面对的现实。