美国域外知识产权扩张中的论坛选择政策研究：历史、策略与哲学
来源： 《环球法律评论》2012年第2期 作者： 刘银良 时间：2015-02-05 阅读数:
美国《宪法》赋予国会立法权，“保证作者和发明者在一定时间内就其作品和发现分别享有独占权，以促进科学和实用技术的进步”。{1}此即美国专利法和版权 法的宪法依据，被称为“知识产权条款”。1790年美国分别通过第一部联邦专利法和版权法，开始知识产权制度构建。迄今约220年间，美国知识产权制度绵 延不绝，逐渐成为强国之本。伴随国内知识产权制度建设，美国也逐渐重视域外知识产权保护。自19世纪80年代后期美国开始参与专利国际保护体系，但它参与 版权国际保护体系则基本始于1950年代。自20世纪80年代初它又把知识产权保护与国际贸易相联系，积极推进国际贸易中的知识产权保护，并于20世纪 90年代促成世界贸易组织（WTO）建立和《与贸易相关的知识产权协议》（TRIPS）等签署。伴随其域外知识产权扩张，美国的知识产权强国地位得以奠 定，率先完成从工业经济到知识经济的转变。2008至2012年，美国又成功推动《反假冒贸易协议》（ACTA）谈判和签署。
在美国寻求域外知识产权保护的过程中，尤其自20世纪50年代以降的快速扩张时代，有很多历史事件值得回顾，也有很多现象值得探究。本文将通过梳理美 国的相关国际论坛选择行为，揭示它所惯用的域外知识产权扩张策略及其背后的哲学支撑。回顾性的历史研究或可帮助人们认识美国推动知识产权国际保护的目的和 策略，进而厘清知识产权全球化的合理性与内在问题。本文第一至第三部分将主要按照历史顺序，梳理美国在域外知识产权扩张过程中的国际论坛选择行为，然后阐 述它所实施的论坛操纵政策及其背后起支撑作用的国家行为哲学。
一 从UNESCO到WIPO:论坛的选择与转移
美国专利法自1861年就开始为外国人在美国申请专利和保护专利权提供国民待遇，此举吸引了众多外国发明家到美国从事发明创造，促进了美国科技发展。 {2}1873年维也纳举办国际博览会，当时奧匈帝国专利法规定外国人要在奧国获得专利，需在本地生产其产品，美国认为此规定“极为荒唐”，并且美国的发 明人由于担心其发明在展会期间得不到保护而不愿参会。{3}奥国为此通过特别法，对参加展会的发明和商标等提供临时保护。1883年《保护工业产权巴黎公约》（下称“巴黎公约”）签署，在该公约生效三年后即1887年，美国选择加入该公约，开始参与专利国际保护事务。
与专利保护快速国际化相反，美国对于外国人的版权（著作权）保护一直持保守做法。美国1790年版权法规定，该法不禁止在美国重印外国人在国外写作、 印制或出版的任何地图或书籍作品等。{4}该情形持续约一个世纪，直到美国于1891年通过“国际版权法”，才对外国人的作品提供有条件的保护，条件包括 该外国也为美国人的作品提供对等保护，且作品需在美国出版和印刷，并于出版日前向国会图书馆提供印制样书等。{5}外国人的作品需在美国印制才可享有版权 的规定被称为“印制条款”。它作为美国版权法的一个特色，是专为维护美国印刷业利益而设，持续近百年，直到1986年美国决定加入《保护文学艺术作品伯尔尼公约》 （下称“伯尔尼公约”）才被废止。{6}在此漫长的历史时期，美国可能已经忘记它对奥匈帝国专利法关于本地制造规定的“极为荒唐”的评价。即使美国版权局 注册官员也曾认为，在版权国际保护方面，美国的做法体现了“智力上的短视、政治上的孤立主义和狭隘的自我经济利益”。{7}当然它也体现出一种虚伪主义。 {8}
在1790-1891年期间，美国大肆盗印英、法、德等国家的作者创作的作品，其中尤以英国人的作品受盗版侵犯最为严重。英国著名作家查理·狄更斯因 不堪作品在美国被广泛盗印，曾于1837年游说美国要求其尊重外国作者的权利，呼吁美国国会立法制止盗版行为，最后却失望而归。{9}而1891年后，由 于印制条款、对等保护和及时报送样书等苛刻要求，外国人的作品事实上也难以在美国获得版权保护。尽管美国存在广泛的盗版行为，欧洲一些国家曾拒绝采取对等 报复措施。如英国版权委员会认为，不管其他国家如何，英国版权法需坚持正确的原则，故不考虑报复美国的盗版行为。{10}法国走的更远，拿破仑三世曾于 1852年发布命令，规定不论作者国籍和作品首次出版地为何，法国都对所有外国人的作品提供保护，相应的盗版行为在法国可构成犯罪。{11}这些做法与 1984后美国动辄适用“特别301条款”制裁它认为不能充分保护美国知识产权的国家的行为，形成鲜明对比。
《伯尔尼公约》于1886年签署，于次年生效。依据该公约，版权属于自动产生，其享有不附任何前提条件。{12}由于其版权法对于外国作品的特别规定等，美国长期游离在《伯尔尼公约》之外。“二战”后，美国快速崛起，成为世界科技、工业、文学和艺术中心。由于认识到长期脱离国际版权保护环境可能为美国带来负面影响，降低其国际影响，因此为维护它在国际贸易中的版权利益，美国也希望逐渐融入国际版权保护体系。但当时它还不能加入《伯尔尼公约》，因此从1940年代后期开始，美国选择支持联合国教科文组织（UNESCO），以推动《世界版权公约》制订。该公约基本属《伯尔尼公约》和《泛美版权公约》或美国版权法的折衷，为作者提供弱于《伯尔尼公约》的保护，恰是美国为争取其国际地位、维护其版权利益所需要的。{13}在UNESCO主持下，《世界版权公约》于1952年签署，于1955年生效，UNESCO 遂成为美国直接参与版权国际事务的国际论坛。可把美国支持UNESCO以达成《世界版权公约》视为其实施国际论坛选择的起点。{14}
然而，美国对于UNESCO的热情并未持续太久。伴随“二战”后风起云涌的殖民地国家独立运动，很多发展中国家开始关注版权事务，但其出发点主要是为 更好地维护本国国民受教育的权利，使其更容易地获取有益信息和图书资料。发展中国家把UNSEC0作为平台，发起“新世界信息秩序”运动，向主要由发达国 家主导的版权保护体系提出挑战，要求修改公约规定。为方便图书进口等目的，《伯尔尼公约》的部分成员国试图脱离该公约而加入《世界版权公约》。美国虽然不是《伯尔尼公约》 成员国，但对此种行为感到不满，担心它会影响美国的版权利益。1980年代初，在综合评估多方面的因素后，美国认为UNESCO已属于具有“严重政治化问 题”的国际论坛，{15}它将难以继续在该组织有效维护其版权利益，遂于1984年底退出该组织，也不再向它提供资金支持。{16}
虽然主动退出某国际机构的做法并未为国际法或国际惯例所禁止，但美国作为联合国主要成员，它主动退出联合国主要机构之一的做法仍属较为少见的行为。美 国敢为天下先，为本国知识产权利益最大化，对UNESCO先恭后弃，其行为可被视为该国在知识产权域外保护领域实施的第一个回合国际论坛选择。其后，美国 认为世界知识产权组织（WIP0）或可成为维护其知识产权利益的国际论坛，逐渐把活动重心转移至此。
WIP0的历史可上溯至19世纪80年代初。《巴黎公约》和《伯尔尼公约》各自的国际局于1893年合并成为“保护知识产权联合国际局”。在发展中国家接连崛起的历史大背景下，经过公约等成员国长期磋商，《建立世界知识产权组织公约》 于1967年签署，于1970年生效，WIP0依约成立，并于1974年成为专门负责知识产权事务的联合国机构，{17}并在1970年代中、后期逐渐成 为知识产权领域的主导性国际论坛。在成为联合国机构前，WIP0及其前身基本由欧洲国家控制。美国只加入《巴黎公约》而未加入《伯尔尼公约》，在1980年代前并未成为WIP0的主导力量。在退出UNESCO前后，美国认识到为保证其国际贸易中的版权利益，《伯尔尼公约》 应是主要舞台，就开始积极参与WIP0进程。WIP0也认识到美国的参与和支持对于维护其地位的重要性，也积极配合美国的要求，尽力使其发展项目与美国利 益相一致，还为之提供辅助性研究项目。双方投桃报李，美国在WIP0的地位迅速提高，已在较大程度上主导着WIP0的发展动向和活动。{18}
然而，若从美国知识产权利益最大化角度看，WIP0的优势也同时孕育着不足。WIP0属联合国机构，除贯彻本机构宗旨以实现本机构目标外，还需遵守联 合国的相关目标及管理规定，如通过促进技术转移帮助发展中国家提高工业化以及文化、科技和商业领域的发展能力。这些目标或项目可能绵延很长时间，如 WIP0于2007年通过的“发展议程”即可视为其发展目标的延续。{19}与此相关，在WIP0成员国中发展中国家占据多数，而每个国家拥有同样的投票 权，因此在决议过程中发展中国家占据优势，这与联合国多数机构（如世界卫生组织）基本一致。并且和在UNESCO一样，随着发展中国家权利意识的觉醒，它 们也逐渐联合起来，积极主张发展、减贫、公共健康等基本人权议题，以对抗发达国家的知识产权诉求。这些因素相结合，就可能有效阻遏美国推进知识产权国际保 护的议程，甚至使之变得实质不能。因此，WIP0的知识产权保护议程常陷入两大集团的无尽争论中，也因而难以满足美国对于高水平知识产权国际保护的需求。 {20}
更为重要的是，WIP0虽然管理着二十多个国际公约，但这些公约却没有强制性条款，也缺乏相应的争端解决机制，因而并没有足够的可执行性，WIP0也 缺乏相应的强制性争端解决权威。针对相关争议，WIP0更倾向于组织专家组进行审查，然而如此处理可能导致冲突被掩盖，因为它们并没有得到根本解决。美国 跨国公司代表曾明确表示，没有执行力的条约毫无用处。{21}
由此可知，美国对于WIP0的关注，开始就注定具有过渡性质。它在WIP0找不到可依赖的国际法机制以保障其知识产权利益，也没有可能集结足够的成员 国以构成多数，但它却要面对联合国机构需要坚持的原则（如在发达国家和发展中国家之间维系平衡），而这些原则对于美国而言可在关键时刻成为掣肘。例如，虽 然WIPO曾长期执行亲美政策，但当其时任总干事为谋求连任时就不得不在美国、其他发达国家和发展中国家之间寻求平衡。高水平的知识产权保护和有效的争端 解决机制是美国希望的，但大多数发展中国家却不赞成，其他发达国家也没有足够热心，解决方案被搁置，美国也逐渐发现自己处境尴尬，像独行客，在 WIPO几乎处于“被隔离”状态。{22}对于WIPO的这些特点，美国在选择它作为倚重的知识产权国际保护论坛时就应当认识到。随着时光推移，美国逐渐 对WIPO失去信心，认为在维护其需要的高水平知识产权方面，它不再是可信赖论坛。{23}
综上，美国在退出UNESCO后，先是选择WIPO作为域外知识产权扩张的国际阵地，但由于看不到成功的机会，就逐渐远离它。美国这次并没有退出 WIPO,是源于它认为WIPO 仍有用途。与美国再次实施阵地转移相对应，WIPO也从知识产权领域唯一重要的国际论坛看到权力旁落。其时任总干事为此表示不满，认为美国新选择的舞台即 关税与贸易总协定（GATT）并非合适的国际组织。美国谈判代表反唇相讥，说总干事看到确立知识产权标准的权力被一个非国际组织拿走，这可能让他感到屈 辱。{24}
二 从GATT铸造WTO:知识产权全球化论坛的构建
早在20世纪70年代末或80年代初，美国就开始在WIPO之外寻求构建新的知识产权国际论坛的可行性。这次它把目光放到了 GATT,希望在其框架下，签署涵盖知识产权的多边贸易协定，从而使GATT成为容易控制的知识产权论坛。GATT原本是为关税与国际贸易议题而设置，在 最初五轮谈判中仅涉及关税减让，但随着国际社会发展，它也开始关注其他相关议题，如反倾销和非关税壁垒等各回合的议题多是由美国提出并实质推动。{25}
然而，在GATT是否应纳入知识产权议题方面，在美国、其他发达国家和发展中国家之间存在不同观点。美国极力主张在下轮谈判即乌拉圭回合中纳入知识产 权内容。之所以如此急切，是因为美国在退出UNESCO和发现WIPO难以操纵后，意识到可选择的知识产权国际论坛已经不多，GATT无疑是一个优选。这 有组织结构和运作机制方面的理由。{26}GATT 非属联合国系统，不受联合国政策和规则制约，并且为美国等发达国家所实质控制。如果发达国家达成一致，就基本可使一项议题获得通过——知识产权更是如此， 因为此时发展中国家尚未真正了解知识产权的本质和相关法律后果。{27}美国主张，知识产权与国际贸易有一定关系，不尊重知识产权可能损及国际贸易，因此 需把知识产权纳入谈判议程。在该认识的形成和推广过程中，美国的跨国公司起到了举足轻重的决定作用。{28}
该提议受到发展中国家成员的强烈质疑和反对。印度和巴西认为，GATT的基本目标在于通过关税减让等措施促进贸易自由化，知识产权作为垄断性的产权制 度，宗旨恰与贸易自由化原则相悖，它如何能够纳入该体系？它们主张知识产权问题应留给WIPO解决，而知识产权与贸易的关系问题则属于联合国贸易与发展会 议的职责范畴。这种反对理由难以反驳。美国意识到仅凭自己的力量，难以逆转发展中国家的对抗，遂采取联合欧洲和日本等主要发达国家、分化和击破反对派等策 略，最终使谈判按照其设定方向演进。{29}
美国首先说服欧洲、日本和加拿大等赞成其主张，其中欧洲最为重要，一旦欧洲赞成，日本基本持跟随态度。但当时欧洲和日本对此议题并不热心，它们更多地 偏重于中间道路。为避免美国在谈判中再次陷入孤立，根据美国贸易代表办公室（USTR）的建议，美国的跨国公司团体通过其欧洲和日本同行分别向其政府发起 游说活动，呼吁支持美国的动议。幕后活动全部由美国的跨国公司团体负责完成，包括由其组成的行业协会或专门机构，它们涉及的产业与专利、版权等知识产权事 务密切相关。其中，行业协会包括由美国版权产业组成的“国际知识产权联盟”（IIPA），而全程参与支持乌拉圭回合谈判的专门机构则是于1986年成立的 “知识产权委员会”（IPC）。作为专门的知识产权游说机构，“知识产权委员会”负责推动知识产权谈判事务，为美国贸易代表办公室提供一切必要的技术和法 律文本支持。
在说服欧洲和日本同行参与行动要求其政府支持美国方面，“知识产权委员会”短期内就取得成功。它利用未来经济目标的宏大叙事绘制了一幅绚丽的知识产权 贸易发展画卷，要求欧洲和日本同行联合起来，一起控制来自新兴经济体的竞争。它们都接受了“知识产权委员会”劝告，分别要求其政府（在欧洲为欧共体）支持 在谈判中加入知识产权议题，尽管此时日本企业正处于其美国同行的知识产权阻击战中。{30}美、欧、日的商业公司联盟还发布联合声明，为谈判中的知识产权 议题确定基本框架，该框架及其原则后来成为TRIPS的基础。{31}因此有评论认为，为知识产权全球化奠定基础规则的TRIPS,实质是由美国的12个 跨国公司推动产生。{32}
为什么欧共体和日本的商界肯接受“知识产权委员会”劝告，积极游说其政府支持美国呢？有研究者认为，它们也许认为在知识产权利益分享方面虽然不能与美 国平分秋色，但至少可以保护自己的利益。{33}至于其他发达国家，如当时被称为“知识产权之友”的一些国家，包括澳大利亚、瑞士和北欧诸国，可能有多种 考虑。如澳大利亚曾倾向认为，经过发展它将成为“聪明国家”，从而成为知识产权出口国，而非一直停留在知识产权进口国阶段；并且，政府也乐意相信产业界提 供的夸大的侵权数据，从而认为发展中国家对其知识产权的侵犯已经对其经济带来较大损失。这些原因综合在一起，乃使澳大利亚等成为美国方案的跟随者。 {34}然而其后的发展却证明，在美国主导制定的规则下，对于其他国家而言，无论是发达国家还是发展中国家，此种想象中的超越发展机会并不当然存在。例如 TRIPS实施已逾15年，澳大利亚是否已成为知识产权净出口国？显然现有数据并不支持肯定的结论。{35}
此外还有一个重要原因，即很多参与GATT谈判的国家，无论是发达国家还是发展中国家，都曾经因其国内知识产权保护措施不力而饱受美国贸易制裁之苦。 美国1984年贸易法实施后的第一起“特别301”行动，实施对象就是日本。加拿大、欧盟等也曾有类似经历。发展中国家同样是美国强权贸易制裁措施的受害 者，如巴西、阿根廷、印度、泰国以及当时的新加坡和韩国。{36}当美国提议在GATT框架下把知识产权议题纳入多边贸易协议时，其他国家可能设想这意味 着以后知识产权争端将在多边环境下解决，并且情愿认为这或许比在双边环境下直接面对美国的贸易制裁更好承受，也可能有更多回旋余地。对于此种单方面的理 解，美国予以鼓励。但其后历史又证明这些国家的想法多么幼稚，因为美国从未打算要放弃单边制裁措施，取而代之，美国更希望通过交互使用单边、双边和多边措 施的形式，使其知识产权利益最大化。因此无论在乌拉圭回合谈判中，还是在TRIPS实施后，美国都未曾放弃把“301条款”作为单边贸易制裁的工具。 {37}例如，直到2010年美国贸易代表办公室仍在发布“特别301”调查报告，对很多国家的知识产权状况甚至科技促进政策做出妄自评价。{38}
针对拒绝知识产权议题的发展中国家，尤其是巴西和印度等领头者，美国采取分而击之的策略，在瓦解由它们领导的发展中国家同盟之后，充分运用单边贸易措 施，使各国分别就范。在前期，美国应用较多的单边措施为“关税普惠制”，在后期则主要是“301条款”（包括“特别301”等），二者的有效结合充分体现 了美国近30年来惯用的“胡萝卜加大棒”的对外贸易政策。{39}在1985-1994年期间，美国共对巴西发起3次“特别301”行动，通过实施单边贸 易惩罚措施迫使巴西就范，既按照美国要求修订其专利法，又不再反对加入知识产权议题。随后印度也不得不被动跟随。因此在乌拉圭回合谈判中，面临以美国为首 的发达国家咄咄逼人的态势，发展中国家已位居劣势，难以扭转被动局面。
美国率领欧、日和加拿大组成“四国小组”，使之成为谈判中坚。通过分解并各个击破策略，美国基本瓦解和清除了反对知识产权议题的障碍，因此虽然部分发 展中国家如印度依然反对纳入知识产权议题，但已难成大碍。在长达7年之久的乌拉圭回合谈判（1986-1993）中，针对知识产权议题的争论尤为激烈。在 “知识产权委员会”全程支持下，美国基本主导着谈判进程。它以本国为中心，把参与谈判的国家分为不同组别，充分运用各种谈判技巧和策略，一方面尽力避免各 方（尤其是发达国家之间）在细枝末节上争论，从而把重点放在原则性框架的设置上，另一方面又通过精明的条款安排，把关注的内容纳入协议文本中。{40}
GATT秘书处密切配合谈判进程，甚至WIPO也积极配合，为谈判提供相关资料。美国原打算在完全拋开WIPO的基础上制定全新的知识产权协议，但时 任TRIPS谈判小组主席认为这样做可能会让众多具有敌意的发展中国家聚集在WIPO,从而不利于知识产权事务开展。在美国改变看法后，WIPO得以观察 员身份参与GATT相关会议，而在每次会议后该小组主席都与WIPO时任总干事讨论相关问题。表面上的尊重显然有助于化解怨气，总干事此时看起来已经对 GATT攫取其知识产权议事权不再耿耿于怀，也似乎已忘记他对GATT 属非合适的国际组织的评论。{41}
在美国寻求域外知识产权保护的过程中，尤其自20世纪50年代以降的快速扩张时代，有很多历史事件值得回顾，也有很多现象值得探究。本文将通过梳理美 国的相关国际论坛选择行为，揭示它所惯用的域外知识产权扩张策略及其背后的哲学支撑。回顾性的历史研究或可帮助人们认识美国推动知识产权国际保护的目的和 策略，进而厘清知识产权全球化的合理性与内在问题。本文第一至第三部分将主要按照历史顺序，梳理美国在域外知识产权扩张过程中的国际论坛选择行为，然后阐 述它所实施的论坛操纵政策及其背后起支撑作用的国家行为哲学。
一 从UNESCO到WIPO:论坛的选择与转移
美国专利法自1861年就开始为外国人在美国申请专利和保护专利权提供国民待遇，此举吸引了众多外国发明家到美国从事发明创造，促进了美国科技发展。 {2}1873年维也纳举办国际博览会，当时奧匈帝国专利法规定外国人要在奧国获得专利，需在本地生产其产品，美国认为此规定“极为荒唐”，并且美国的发 明人由于担心其发明在展会期间得不到保护而不愿参会。{3}奥国为此通过特别法，对参加展会的发明和商标等提供临时保护。1883年《保护工业产权巴黎公约》（下称“巴黎公约”）签署，在该公约生效三年后即1887年，美国选择加入该公约，开始参与专利国际保护事务。
与专利保护快速国际化相反，美国对于外国人的版权（著作权）保护一直持保守做法。美国1790年版权法规定，该法不禁止在美国重印外国人在国外写作、 印制或出版的任何地图或书籍作品等。{4}该情形持续约一个世纪，直到美国于1891年通过“国际版权法”，才对外国人的作品提供有条件的保护，条件包括 该外国也为美国人的作品提供对等保护，且作品需在美国出版和印刷，并于出版日前向国会图书馆提供印制样书等。{5}外国人的作品需在美国印制才可享有版权 的规定被称为“印制条款”。它作为美国版权法的一个特色，是专为维护美国印刷业利益而设，持续近百年，直到1986年美国决定加入《保护文学艺术作品伯尔尼公约》 （下称“伯尔尼公约”）才被废止。{6}在此漫长的历史时期，美国可能已经忘记它对奥匈帝国专利法关于本地制造规定的“极为荒唐”的评价。即使美国版权局 注册官员也曾认为，在版权国际保护方面，美国的做法体现了“智力上的短视、政治上的孤立主义和狭隘的自我经济利益”。{7}当然它也体现出一种虚伪主义。 {8}
在1790-1891年期间，美国大肆盗印英、法、德等国家的作者创作的作品，其中尤以英国人的作品受盗版侵犯最为严重。英国著名作家查理·狄更斯因 不堪作品在美国被广泛盗印，曾于1837年游说美国要求其尊重外国作者的权利，呼吁美国国会立法制止盗版行为，最后却失望而归。{9}而1891年后，由 于印制条款、对等保护和及时报送样书等苛刻要求，外国人的作品事实上也难以在美国获得版权保护。尽管美国存在广泛的盗版行为，欧洲一些国家曾拒绝采取对等 报复措施。如英国版权委员会认为，不管其他国家如何，英国版权法需坚持正确的原则，故不考虑报复美国的盗版行为。{10}法国走的更远，拿破仑三世曾于 1852年发布命令，规定不论作者国籍和作品首次出版地为何，法国都对所有外国人的作品提供保护，相应的盗版行为在法国可构成犯罪。{11}这些做法与 1984后美国动辄适用“特别301条款”制裁它认为不能充分保护美国知识产权的国家的行为，形成鲜明对比。
《伯尔尼公约》于1886年签署，于次年生效。依据该公约，版权属于自动产生，其享有不附任何前提条件。{12}由于其版权法对于外国作品的特别规定等，美国长期游离在《伯尔尼公约》之外。“二战”后，美国快速崛起，成为世界科技、工业、文学和艺术中心。由于认识到长期脱离国际版权保护环境可能为美国带来负面影响，降低其国际影响，因此为维护它在国际贸易中的版权利益，美国也希望逐渐融入国际版权保护体系。但当时它还不能加入《伯尔尼公约》，因此从1940年代后期开始，美国选择支持联合国教科文组织（UNESCO），以推动《世界版权公约》制订。该公约基本属《伯尔尼公约》和《泛美版权公约》或美国版权法的折衷，为作者提供弱于《伯尔尼公约》的保护，恰是美国为争取其国际地位、维护其版权利益所需要的。{13}在UNESCO主持下，《世界版权公约》于1952年签署，于1955年生效，UNESCO 遂成为美国直接参与版权国际事务的国际论坛。可把美国支持UNESCO以达成《世界版权公约》视为其实施国际论坛选择的起点。{14}
然而，美国对于UNESCO的热情并未持续太久。伴随“二战”后风起云涌的殖民地国家独立运动，很多发展中国家开始关注版权事务，但其出发点主要是为 更好地维护本国国民受教育的权利，使其更容易地获取有益信息和图书资料。发展中国家把UNSEC0作为平台，发起“新世界信息秩序”运动，向主要由发达国 家主导的版权保护体系提出挑战，要求修改公约规定。为方便图书进口等目的，《伯尔尼公约》的部分成员国试图脱离该公约而加入《世界版权公约》。美国虽然不是《伯尔尼公约》 成员国，但对此种行为感到不满，担心它会影响美国的版权利益。1980年代初，在综合评估多方面的因素后，美国认为UNESCO已属于具有“严重政治化问 题”的国际论坛，{15}它将难以继续在该组织有效维护其版权利益，遂于1984年底退出该组织，也不再向它提供资金支持。{16}
虽然主动退出某国际机构的做法并未为国际法或国际惯例所禁止，但美国作为联合国主要成员，它主动退出联合国主要机构之一的做法仍属较为少见的行为。美 国敢为天下先，为本国知识产权利益最大化，对UNESCO先恭后弃，其行为可被视为该国在知识产权域外保护领域实施的第一个回合国际论坛选择。其后，美国 认为世界知识产权组织（WIP0）或可成为维护其知识产权利益的国际论坛，逐渐把活动重心转移至此。
WIP0的历史可上溯至19世纪80年代初。《巴黎公约》和《伯尔尼公约》各自的国际局于1893年合并成为“保护知识产权联合国际局”。在发展中国家接连崛起的历史大背景下，经过公约等成员国长期磋商，《建立世界知识产权组织公约》 于1967年签署，于1970年生效，WIP0依约成立，并于1974年成为专门负责知识产权事务的联合国机构，{17}并在1970年代中、后期逐渐成 为知识产权领域的主导性国际论坛。在成为联合国机构前，WIP0及其前身基本由欧洲国家控制。美国只加入《巴黎公约》而未加入《伯尔尼公约》，在1980年代前并未成为WIP0的主导力量。在退出UNESCO前后，美国认识到为保证其国际贸易中的版权利益，《伯尔尼公约》 应是主要舞台，就开始积极参与WIP0进程。WIP0也认识到美国的参与和支持对于维护其地位的重要性，也积极配合美国的要求，尽力使其发展项目与美国利 益相一致，还为之提供辅助性研究项目。双方投桃报李，美国在WIP0的地位迅速提高，已在较大程度上主导着WIP0的发展动向和活动。{18}
然而，若从美国知识产权利益最大化角度看，WIP0的优势也同时孕育着不足。WIP0属联合国机构，除贯彻本机构宗旨以实现本机构目标外，还需遵守联 合国的相关目标及管理规定，如通过促进技术转移帮助发展中国家提高工业化以及文化、科技和商业领域的发展能力。这些目标或项目可能绵延很长时间，如 WIP0于2007年通过的“发展议程”即可视为其发展目标的延续。{19}与此相关，在WIP0成员国中发展中国家占据多数，而每个国家拥有同样的投票 权，因此在决议过程中发展中国家占据优势，这与联合国多数机构（如世界卫生组织）基本一致。并且和在UNESCO一样，随着发展中国家权利意识的觉醒，它 们也逐渐联合起来，积极主张发展、减贫、公共健康等基本人权议题，以对抗发达国家的知识产权诉求。这些因素相结合，就可能有效阻遏美国推进知识产权国际保 护的议程，甚至使之变得实质不能。因此，WIP0的知识产权保护议程常陷入两大集团的无尽争论中，也因而难以满足美国对于高水平知识产权国际保护的需求。 {20}
更为重要的是，WIP0虽然管理着二十多个国际公约，但这些公约却没有强制性条款，也缺乏相应的争端解决机制，因而并没有足够的可执行性，WIP0也 缺乏相应的强制性争端解决权威。针对相关争议，WIP0更倾向于组织专家组进行审查，然而如此处理可能导致冲突被掩盖，因为它们并没有得到根本解决。美国 跨国公司代表曾明确表示，没有执行力的条约毫无用处。{21}
由此可知，美国对于WIP0的关注，开始就注定具有过渡性质。它在WIP0找不到可依赖的国际法机制以保障其知识产权利益，也没有可能集结足够的成员 国以构成多数，但它却要面对联合国机构需要坚持的原则（如在发达国家和发展中国家之间维系平衡），而这些原则对于美国而言可在关键时刻成为掣肘。例如，虽 然WIPO曾长期执行亲美政策，但当其时任总干事为谋求连任时就不得不在美国、其他发达国家和发展中国家之间寻求平衡。高水平的知识产权保护和有效的争端 解决机制是美国希望的，但大多数发展中国家却不赞成，其他发达国家也没有足够热心，解决方案被搁置，美国也逐渐发现自己处境尴尬，像独行客，在 WIPO几乎处于“被隔离”状态。{22}对于WIPO的这些特点，美国在选择它作为倚重的知识产权国际保护论坛时就应当认识到。随着时光推移，美国逐渐 对WIPO失去信心，认为在维护其需要的高水平知识产权方面，它不再是可信赖论坛。{23}
综上，美国在退出UNESCO后，先是选择WIPO作为域外知识产权扩张的国际阵地，但由于看不到成功的机会，就逐渐远离它。美国这次并没有退出 WIPO,是源于它认为WIPO 仍有用途。与美国再次实施阵地转移相对应，WIPO也从知识产权领域唯一重要的国际论坛看到权力旁落。其时任总干事为此表示不满，认为美国新选择的舞台即 关税与贸易总协定（GATT）并非合适的国际组织。美国谈判代表反唇相讥，说总干事看到确立知识产权标准的权力被一个非国际组织拿走，这可能让他感到屈 辱。{24}
二 从GATT铸造WTO:知识产权全球化论坛的构建
早在20世纪70年代末或80年代初，美国就开始在WIPO之外寻求构建新的知识产权国际论坛的可行性。这次它把目光放到了 GATT,希望在其框架下，签署涵盖知识产权的多边贸易协定，从而使GATT成为容易控制的知识产权论坛。GATT原本是为关税与国际贸易议题而设置，在 最初五轮谈判中仅涉及关税减让，但随着国际社会发展，它也开始关注其他相关议题，如反倾销和非关税壁垒等各回合的议题多是由美国提出并实质推动。{25}
然而，在GATT是否应纳入知识产权议题方面，在美国、其他发达国家和发展中国家之间存在不同观点。美国极力主张在下轮谈判即乌拉圭回合中纳入知识产 权内容。之所以如此急切，是因为美国在退出UNESCO和发现WIPO难以操纵后，意识到可选择的知识产权国际论坛已经不多，GATT无疑是一个优选。这 有组织结构和运作机制方面的理由。{26}GATT 非属联合国系统，不受联合国政策和规则制约，并且为美国等发达国家所实质控制。如果发达国家达成一致，就基本可使一项议题获得通过——知识产权更是如此， 因为此时发展中国家尚未真正了解知识产权的本质和相关法律后果。{27}美国主张，知识产权与国际贸易有一定关系，不尊重知识产权可能损及国际贸易，因此 需把知识产权纳入谈判议程。在该认识的形成和推广过程中，美国的跨国公司起到了举足轻重的决定作用。{28}
该提议受到发展中国家成员的强烈质疑和反对。印度和巴西认为，GATT的基本目标在于通过关税减让等措施促进贸易自由化，知识产权作为垄断性的产权制 度，宗旨恰与贸易自由化原则相悖，它如何能够纳入该体系？它们主张知识产权问题应留给WIPO解决，而知识产权与贸易的关系问题则属于联合国贸易与发展会 议的职责范畴。这种反对理由难以反驳。美国意识到仅凭自己的力量，难以逆转发展中国家的对抗，遂采取联合欧洲和日本等主要发达国家、分化和击破反对派等策 略，最终使谈判按照其设定方向演进。{29}
美国首先说服欧洲、日本和加拿大等赞成其主张，其中欧洲最为重要，一旦欧洲赞成，日本基本持跟随态度。但当时欧洲和日本对此议题并不热心，它们更多地 偏重于中间道路。为避免美国在谈判中再次陷入孤立，根据美国贸易代表办公室（USTR）的建议，美国的跨国公司团体通过其欧洲和日本同行分别向其政府发起 游说活动，呼吁支持美国的动议。幕后活动全部由美国的跨国公司团体负责完成，包括由其组成的行业协会或专门机构，它们涉及的产业与专利、版权等知识产权事 务密切相关。其中，行业协会包括由美国版权产业组成的“国际知识产权联盟”（IIPA），而全程参与支持乌拉圭回合谈判的专门机构则是于1986年成立的 “知识产权委员会”（IPC）。作为专门的知识产权游说机构，“知识产权委员会”负责推动知识产权谈判事务，为美国贸易代表办公室提供一切必要的技术和法 律文本支持。
在说服欧洲和日本同行参与行动要求其政府支持美国方面，“知识产权委员会”短期内就取得成功。它利用未来经济目标的宏大叙事绘制了一幅绚丽的知识产权 贸易发展画卷，要求欧洲和日本同行联合起来，一起控制来自新兴经济体的竞争。它们都接受了“知识产权委员会”劝告，分别要求其政府（在欧洲为欧共体）支持 在谈判中加入知识产权议题，尽管此时日本企业正处于其美国同行的知识产权阻击战中。{30}美、欧、日的商业公司联盟还发布联合声明，为谈判中的知识产权 议题确定基本框架，该框架及其原则后来成为TRIPS的基础。{31}因此有评论认为，为知识产权全球化奠定基础规则的TRIPS,实质是由美国的12个 跨国公司推动产生。{32}
为什么欧共体和日本的商界肯接受“知识产权委员会”劝告，积极游说其政府支持美国呢？有研究者认为，它们也许认为在知识产权利益分享方面虽然不能与美 国平分秋色，但至少可以保护自己的利益。{33}至于其他发达国家，如当时被称为“知识产权之友”的一些国家，包括澳大利亚、瑞士和北欧诸国，可能有多种 考虑。如澳大利亚曾倾向认为，经过发展它将成为“聪明国家”，从而成为知识产权出口国，而非一直停留在知识产权进口国阶段；并且，政府也乐意相信产业界提 供的夸大的侵权数据，从而认为发展中国家对其知识产权的侵犯已经对其经济带来较大损失。这些原因综合在一起，乃使澳大利亚等成为美国方案的跟随者。 {34}然而其后的发展却证明，在美国主导制定的规则下，对于其他国家而言，无论是发达国家还是发展中国家，此种想象中的超越发展机会并不当然存在。例如 TRIPS实施已逾15年，澳大利亚是否已成为知识产权净出口国？显然现有数据并不支持肯定的结论。{35}
此外还有一个重要原因，即很多参与GATT谈判的国家，无论是发达国家还是发展中国家，都曾经因其国内知识产权保护措施不力而饱受美国贸易制裁之苦。 美国1984年贸易法实施后的第一起“特别301”行动，实施对象就是日本。加拿大、欧盟等也曾有类似经历。发展中国家同样是美国强权贸易制裁措施的受害 者，如巴西、阿根廷、印度、泰国以及当时的新加坡和韩国。{36}当美国提议在GATT框架下把知识产权议题纳入多边贸易协议时，其他国家可能设想这意味 着以后知识产权争端将在多边环境下解决，并且情愿认为这或许比在双边环境下直接面对美国的贸易制裁更好承受，也可能有更多回旋余地。对于此种单方面的理 解，美国予以鼓励。但其后历史又证明这些国家的想法多么幼稚，因为美国从未打算要放弃单边制裁措施，取而代之，美国更希望通过交互使用单边、双边和多边措 施的形式，使其知识产权利益最大化。因此无论在乌拉圭回合谈判中，还是在TRIPS实施后，美国都未曾放弃把“301条款”作为单边贸易制裁的工具。 {37}例如，直到2010年美国贸易代表办公室仍在发布“特别301”调查报告，对很多国家的知识产权状况甚至科技促进政策做出妄自评价。{38}
针对拒绝知识产权议题的发展中国家，尤其是巴西和印度等领头者，美国采取分而击之的策略，在瓦解由它们领导的发展中国家同盟之后，充分运用单边贸易措 施，使各国分别就范。在前期，美国应用较多的单边措施为“关税普惠制”，在后期则主要是“301条款”（包括“特别301”等），二者的有效结合充分体现 了美国近30年来惯用的“胡萝卜加大棒”的对外贸易政策。{39}在1985-1994年期间，美国共对巴西发起3次“特别301”行动，通过实施单边贸 易惩罚措施迫使巴西就范，既按照美国要求修订其专利法，又不再反对加入知识产权议题。随后印度也不得不被动跟随。因此在乌拉圭回合谈判中，面临以美国为首 的发达国家咄咄逼人的态势，发展中国家已位居劣势，难以扭转被动局面。
美国率领欧、日和加拿大组成“四国小组”，使之成为谈判中坚。通过分解并各个击破策略，美国基本瓦解和清除了反对知识产权议题的障碍，因此虽然部分发 展中国家如印度依然反对纳入知识产权议题，但已难成大碍。在长达7年之久的乌拉圭回合谈判（1986-1993）中，针对知识产权议题的争论尤为激烈。在 “知识产权委员会”全程支持下，美国基本主导着谈判进程。它以本国为中心，把参与谈判的国家分为不同组别，充分运用各种谈判技巧和策略，一方面尽力避免各 方（尤其是发达国家之间）在细枝末节上争论，从而把重点放在原则性框架的设置上，另一方面又通过精明的条款安排，把关注的内容纳入协议文本中。{40}
GATT秘书处密切配合谈判进程，甚至WIPO也积极配合，为谈判提供相关资料。美国原打算在完全拋开WIPO的基础上制定全新的知识产权协议，但时 任TRIPS谈判小组主席认为这样做可能会让众多具有敌意的发展中国家聚集在WIPO,从而不利于知识产权事务开展。在美国改变看法后，WIPO得以观察 员身份参与GATT相关会议，而在每次会议后该小组主席都与WIPO时任总干事讨论相关问题。表面上的尊重显然有助于化解怨气，总干事此时看起来已经对 GATT攫取其知识产权议事权不再耿耿于怀，也似乎已忘记他对GATT 属非合适的国际组织的评论。{41}
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